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摘 要：政府预算是在总体资源有限的前提下,基于增进整个社会资源配置使用效率或改善社会公平的目标,对可支配资源的安排、配置与调整.从法律角度看,它是一本以公法为基础、配置社会公众让渡的经济资源,并向其提供“一揽子”公共商品或公共服务的综合性契约.政府预算制度的理论创新应以政府部门为界,从外部和内部两个层面入手.政府预算制度所确定的是各个预算契约参与者进行博弈的基本规则,其博弈的结果即为达成某种均衡.信息和激励约束是影响政府预算契约效果的两个最重要因素.
关 键 词：政府预算；契约；委托―代理
中图分类号：F810.3文献标识码：A文章编号：1001-6260（2008）06-0062-07
由信息不完全和信息不对称所引致的机会主义行为既可能发生在市场,也可能发生在组织内部,还可能发生于政府规制之中,因此,任何市场经济都必然会面临以下激励约束机制设计问题：给定信息不对称,什么是防范机会主义的最优社会契约安排.按照现代经济学的分类,把关于非对称信息情况下最优社会契约安排的理论称之为契约理论.无论是对于市场上的逆向选择,还是对于组织内的道德风险,或者是对于政府规制中出现的机会主义行为,最优契约理论都是在一种委托代理框架下研究与其相对应的契约设计问题.通常,契约理论将拥有私人信息的决策主体称为代理人,将不拥有私人信息的决策主体称为委托人,并假设委托人拥有选择代理人和安排契约的权利（Williamson,1985）.在这一框架下,最优契约设计问题就可表述为：委托人如何设计一个最优契约以克服代理人的机会主义行为.
一、文献综述
本文拟从现代契约理论入手,将原本用于分析企业理论的契约经济学应用于政治领域,探讨控制政府预算过程中的机会主义行为的制度安排.综观国内外学术界,鲜见系统地运用现代契约经济学来研究政府预算问题的论著,因此,对于国内外研究现状的介绍,主要集中在包含新制度经济学或信息经济学思想的政府预算方面的研究成果.
在国外研究方面,Truman(1951)将集团理论引入政府预算过程的分析,强调所有的集团都通过某种方式对预算决策和管理产生影响.尼斯坎南（1971）运用公共选择理论的逻辑假设和分析方法研究分析官僚体制和官僚行为,并在系统批判官僚制组织弊端的基础上,提出了预算最大化模型.Patashnik（1996）认为,预算是一项契约的观点并非最近才提出,虽然其理论力量至今尚未被充分发掘.Smith等（1998）运用委托―代理理论解释了预算机构与支出机构之间的关系,并用纽约州的预算数据检验了他们从委托―代理理论推出的结论.鲁宾（2001）通过对预算过程的政治以及改变预算支出过程的描述,建立了预算中的政治模型框架.
在我国财政学教科书中,政府预算多被定义为“政府的基本财政收支计划,其功能首先是反映政府的财政收支状况”（陈共,2000）.应该说,这种“基本财政收支计划”的界定概括了政府预算的基本内涵,但若从制度经济学或公共管理的视角上分析,这种概括方法只是描述了公共预算的静态内涵.在制度经济学或公共管理学的意义上,公共预算作为政府治理的一种重要的工具,还具有更深层的与动态的内涵,也正是此种深层和动态内涵的存在,才使当今的公共预算“从一种保证公共支出的合法性与合理性手段变成一种改善公共部门管理和提高资金使用效益的工具”（OECD,2001）.王金秀（2000）提出,需要构建一个“政府式”委托代理的理论模型,以此来揭示政府治理和政府改革的有效机制.马骏等（2004）运用交易费用理论分析了中国省级预算存在的非正式制度,指出中国目前预算改革的一个主要任务就是重新设计正式制度并确立其权威地位,最终以正式制度取代非正式制度.苟燕楠等（2004）以预算决策要素和决策范式为分析工具,研究了不同预算模式下的决策导向和决策结果.孙仁宏（2004）认为政府预算本质上是一组契约,并借用罗尔斯的“四阶段序列”对政府预算契约体系进行了划分.徐曙娜（2005）3运用委托代理理论对公共支出过程中（主要是部门外部）存在的信息不对称现象作了详细分析,并提出了解决代理人机会主义行为的具体措施.
总之,目前国内外学术界从经济学角度对政府预算的研究尚囿于传统的新古典经济学的研究框架,虽然也有一些文献或多或少涉及到了制度经济学或信息经济学的研究角度或方法,但多是零星的、不系统的.在研究内容上,大部分文献侧重于从预算管理技术层面或预算管理程序分析,如预算编制原则、资金拨付程序、国会与行政的预算权力争夺等,对政府预算配置资源效率、使用效率等则较少涉及.基于此,本文试图从契约经济学角度,系统地运用现代契约理论研究政府预算中各个层级的委托代理关系及其契约机制设计问题,以减轻代理人的机会主义行为,从而最小化交易成本.同时也希望这种研究能够涵盖政府预算中的所有委托代理契约,以期以一种新的视角对政府预算理论与制度的研究做出尝试.
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二、政府预算的契约性质分析
法史学家梅因（1984）曾经指出,所有进步社会的运动.迄今为止,是一个“从身份到契约的运动”,一语道出了契约对于社会进步的重要性.在现代社会经济交往中,契约作为市场交易的承载者,具有维护交易秩序、调整交易关系、稳定交易预期、优化资源配置等功能.产权明晰、缔约自由已成为近现代社会普遍接受的市场基本法则,无怪乎市场经济被称为是契约经济.契约思想也为公共财政理论研究提供了新的启发和思路.政府预算作为政府调节不同群体、不同阶层利益的工具,也可被视为一种契约.本文将把政府预算置于现代契约理论之中,以此凝炼出政府预算作为一种政治契约所需研究的几个基本命题.
（一）政府预算可被视为一本以公法为基础的综合性契约
政府预算是在总体资源有限的前提下,基于增进整个社会资源配置使用效率或改善社会公平的目标,对可支配资源的安排、配置与调整.从法律角度看,政府预算作为经法定程序批准的政府年度收支计划,是以维护“公益”为主要目的、调整国家与公民之间、政府与社会之间的关系、以权力为轴心、奉行“国家或政府干预”理念的契约,是一本以公法为基础的综合性契约或具有法律效力的文件.从经济学角度看,因公共资源的产权难以明确地界定给特定的人,因此公共预算资源对单个的人来说就如同公共草地、公共海洋中的渔业等资源一样,几乎是没有什么经济价值的.如果没有一系列严谨的、环环相扣的法律制度作基础,要保证政府预算活动能够“以公共需要为本”、代表最广大人民群众的根本利益是十分困难的.因此,法制是政府预算契约的安排形式,政府内部的组织机构、人事制度、经费使用标准及程序、资金来源等都应该由法规规定或受法律控制.
（二）政府预算是一份政府受公民委托,配置其让渡的经济资源,并向其提供“一揽子”公共商品或服务的契约
公民以牺牲税收和非税为经济代价将公共权力让渡给政府,委托权力机关配置和使用这部分经济资源,政府通过对公民私有财产的“必要侵犯”筹集资金,为公民提供公共商品和服务,公民从其集体消费中获得收益.公民和国家间之所以存在委托代理的交易关系,是因为由国家从事公共事务管理所耗费的资源相对而言比其他组织少,可将社会生产可能性边界予以拓宽,交易对公民很合算,公民与政府之间的互利贸易便有了基础,这种契约式的交换关系所引起的收入可以以某种形式在公民和国家之间进行分配,要求政府预算决策符合民意,并对收取的税收与政府提供的公共商品和服务进行成本收益对比,使税收成为公民对国家提供公共商品和服务的回报,形成政府预算的契约特征.从这个意义上说,政府预算实际上是一份政府受公民委托,配置其让渡的经济资源,并向其提供“一揽子”公共商品和服务的契约.
（三）政府预算契约是一种对与交易有关的未来可能出现的状况,以及每种状况下双方的责任和义务并未准确
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