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关系,其实质都是各部门的领导代表其部门参加博弈.威尔逊（Wilson）曾经指出在政府机构代理关系中的两个关键特征：一是代理人有多重任务.二是政府机构有多重委托人,即有多个影响政府机构的组织和个体.在政府预算过程中,政府机构也难逃这种厄运,如多个利益集团会对某一公共支出部门的决策施加影响.（徐曙娜,2005）46再者,政府预算过程中的委托代理关系传统上都是采取长期契约形式,且这种长期契约一般都是不完备的,因为政府管理的一般都是期限较长的服务,因此要签订包括各种偶然事件的完备合同存在诸多困难.尽管有预算程序来补充长期契约的不完备,但还是会存在签约后的机会主义（道德风险）,因为长期契约没有引进竞争（迪克希特,2004）.且政府预算过程中的代理人一般都是政治家和政府官员,初始委托人在罢免个人代理人方面比较困难.此外,政府预算过程中的代理人行为无论是产生正的外部效应还是产生负的外部效应,都很难被评估甚至被
发现,这就容易导致委托人对代理人的激励不足.
四、政府预算契约中的利益均衡博弈
政府预算的目标确立和分解过程即为各个预算契约参与者之间的博弈过程.这种博弈表现在预算目标分解和确立的每个层次上,贯穿于政府契约关系的各个层级中,这是由参与各方的制度性身份或地位所决定的.在每一层次预算目标分解中,参与者分别扮演委托人和代理人的角色.委托人与代理人之间目标函数的差异及信息不对称则成为预算博弈的基本动因.在预算目标的分解过程中,委托人和代理人双方所掌握的信息是不平衡的,在效用最大化的驱使下,有信息优势的一方（通常为代理方）会利用有利信息为自己谋利,而处于信息劣势的一方（通常为委托方）则会采取各种手段获取更多的信息以便做出科学合理的预算决策.在信息的搜寻和利用过程中,上报和下达预算目标的双方不仅要考虑由环境所带来的不确定性因素,而且要考虑对方的预期和决策,而预算目标的最终确定则是委托方与代理方讨价还价和利益相互协调的结果,从预算目标的各自提出到最终确定这一过程即表现为预算博弈.预算博弈的结果就是能够达成一种博弈各方都能够接受的某种结果,即达成一种均衡.
政府预算均衡,即预算博弈的参与人对既定的预算制度安排的一种满足状态或满意状态,当然这并不表示每一个参与人对现行预算制度的安排都非常满意,只是对现行预算制度不满意或不满足甚至反对的那一部分参与人的影响不足以改变现行预算制度的成本利益关系,即改变现行预算制度的成本太高,因而无意,或虽有意但无力改变现行的预算制度,因此从总体上说预算制度仍处于均衡之中.在各种可供选择的制度集合中,只有社会净收益大于零的制度才是最佳的制度安排,这时的制度状态就是制度均衡.由于政府预算涉及到社会经济的各个方面,因而当预算的外部环境,如经济结构、收入分配结构等发生变化时,现行预算制度下人们的利益关系就会随之发生变化,当现行预算制度不再是净收益最大化的制度安排时,即出现了另一种可供选择的预算制度安排和结构的净收益大于现行预算制度的安排和制度结构,就会产生新的潜在的制度需求,于是就会形成制度的非均衡状态.预算制度的非均衡实际上也就是预算博弈的参与人对现行预算制度不满意或不满足,意欲改变而又尚未改变的状态.一项新的预算制度的实施就是对预算博弈各参与方利益关系的重新调整,这种调整可以认为是在预算博弈中形成了一种新的合作均衡.随着预算制度实施中各参与方利益矛盾的发展,如任何一方出现了新的获利机会,或者说现行预算制度运行出现了低效率,致使制度效益下降,对现行预算制度不满意或不满足的人越来越多,而一种新的预算制度代替现行预算制度将会带来更大的净收益,这时预算制度的优化与改革就成为不可避免（诺斯,2003）.从这个意义上说,预算制度的变迁与优化实际上就是对预算制度非均衡的一种反应,预算制度总是在由均衡―非均衡―新的均衡的不断变迁与优化中逐步发展的.
五、政府预算契约机制设计路径
政府预算制度是预算契约的当事人共同遵守的行为规则,在这一规则下各参与方都会最大限度地实现其自身利益.信息不对称与利益目标不同所引起的委托代理问题,导致政府预算未能按照设计的理想状态运作,而要想改善这种状况,就必须在政府预算活动中侧重解决委托代理问题,减少不同利益集团间的利益冲突.
（一）预算契约机制设计应形成激励相容约束
委托代理问题的解决通常可借助于激励与约束措施的引用.激励机制的作用是使得代理人能够在追寻自身利益最大化的同时,也考虑委托人的利益.为了使代理人有足够的激励去自动选择有利于委托人的行动,可考虑在契约的设计中让代理人也承担一部分结果不确定的风险,并从这种风险承担中获得相应的补偿.在政府预算问题上,就表现为如何在预算这种制度中引入激励措施,引导政府各部门在实现自身利益的同时更好地使用预算资金.当然,单纯地引入激励机制只能在短期内有助于委托代理问题的解决.在长期中,政府预算单位意识到在职消费的收益大于分享的预算剩余,从而降低争取预算剩余的积极性,转向在职消费领域寻求更多利益,激励措施效用降低.此时,进一步引进约束措施是必须的.激励与约束并存的预算制度,可以降低外生因素对于推断的干扰,减少风险成本,降低错误惩罚或者错误奖励代理人的机率.
因此,预算制度的设计和调整既要考虑政府的预算政策目标,又要充分考虑各参与方的利益目标,既要考虑到各参与方在预算制度实施中有可能采取的各种对策选择,又要考虑到这些对策选择对预算制度实施带来的预期影响.政府在预算制度和管理方式的选择上应设计这样一种契约机制,即这种预算制度能够使预算博弈各参与方追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和利益取向,即形成预算“激励相容约束”.
（二）建立有效的政府预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系
政府预算契约是一种不完全契约,预算各参与方的博弈是非对称信息博弈,委托代理关系产生的一系列问题的根本在于信息的不对称,委托人对代理人行为的了解和掌握往往是不全面的,而且通常情况下某些代理人会极力隐藏其信息或行动,引发逆向选择和道德风险.因此,建立有效的预算相关信息获取机制及完整的财政管理信息体系是必要的,要使网络经济的发展服务于预算管理,尽可能地缩小信息不对称范围,打破信息壁垒,尽可能在信息全面、完备的情况下进行预算制度设计.
（三）预算契约机制设计应对博弈主体规定相应的行为规范
制度是社会中不同利益主体之间进行博弈的基本规则,博弈对制度的产生和发展具有促进作用.博弈各参与方只能在制度允许的框架下做出对己最有利的策略选择,但如前所述,博弈的各参与方都是理性的经济人,那么就不能排除有参与方突破现有规则限制谋求自身利益最大化的可能性.博弈各参与方的利益最大化追求动机与现有规则之间的矛盾,从另一个角度说明了现有的博弈规则不尽完善以及用完善和人性化的规则引导博弈各参与方进行理性行为的必要性.从理论上讲,完善现有的预算博弈规则包括压缩预算博弈发生的空间,尽可能地消除信息不对称的体制基础,将一
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