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2299;,该《决定》对于打击当时十分猖獗的增值税专用发票犯罪起到了重要的作用.目前,该《决定》中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效,有关刑事责任的规定已纳入1997年修订的《中华人民共和国刑法》之中.),在外地办案人员已追查到金华县是虚开发票的源头的情况下,县财税局的领导仍然采取"就事论事,就地消化"的原则,设法争管辖,大事化小,以补代罚,以罚代刑.

6.以权谋私腐败严重.金华的虚开发票犯罪分子之所以能长期逍遥法外,还与执法,司法机关的有关人员的严重腐败密切相关.县财税局稽查大队,县检察院等均有直接的重要负责人以权谋私,徇私舞弊,助纣为虐,不仅为犯罪分子大开"绿灯",甚至还多次直接筹划,教唆虚开发票.

上述问题,集中起来就是法律意识问题,地方保护主义问题,中央与地方的关系问题,执法问题,腐败问题等,这些问题的解决当然需要进行综合治理,但也确实在相当程度上与财税法有关.要有效地解决上述问题,就需要财税法领域的法制建设的强化.为此,有必要从财税法的角度,来分析上述问题的发生和解决.

二,从"金华税案"看财税法制建设存在的缺失

"依法治国"已经被写进了宪法修正案.建设真正的法治国家,是崇尚法治的人们的共同愿望.而要真正实现法治,就必须至少在各个重要领域都要有法可依,因而在关乎国泰民安的财税领域,加强法制建设尤为必要.事实上,我国的财税法制建设虽然较过去有了很大的进步,但仍存在着许多缺失和不足,"金华税案"中暴露出的诸多问题即与此直接相关."金华税案"在形式上是一个刑事案件,但其中暴露出的上述问题,却非常具有典型性,普遍性,因而在其他地区同样有发生类似"税案"的可能性.而这些问题的存在,恰恰是由于在财税领域的立法,执法,法律监督等方面存在着诸多的缺失,两者之间存在着一定的因果关系.为此,有必要结合"税案"中暴露出的问题,来探讨我国财税法制建设的缺失.

(1)关于中央与地方的关系问题.中央与地方的关系主要体现为利益分配关系,它主要由财政体制法和税收体制法来调整.但我国现行的财税体制法是非常不完善的,不仅没有一部专门的法律,而且在各类立法上都几近空白,特别是分税制,转移支付制度等尚无专门的法律或行政法规来加以确立,更是一个非常突出的问题.事实上,中央与地方的关系在古今中外都是至为重要的,它直接关系到国家的长治久安,关系到民族的兴衰荣辱,如此重要的关系不通过法律来加以调整,显然是一个重大的缺失.这也许是因为中国法律更倾向于所谓的"政治法律规则"模式(注:美国学者马太(ugomattei)在其论文"三种法律模式:世界上法律制度的分类学与变化》中,将法律模式分为职业法律规则,政治法律规则和传统法律规则三种,并认为中国虽然属于传统法律规则模式,但是更倾向于政治法律模式.参见沈宗灵先生对该文的评介,载于《中外法学》1999年第1期.).对于中央与地方关系这个重要的问题,本文在后面还将作重点分析.

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(2)关于财税法律意识淡薄的问题.加强财税法制建设,是提高人们的财税法律意识的重要途径.如果一些重要的财税立法都没有,或者仅靠一些行政法规,部门规章来支撑,就不仅不合乎至为基本的"税收法定原则","法律保留原则"等方面的要求(注:参见[日]金子宏着:《日本税法原理》,刘多田等译,中国财政经济出版社1989年版,以及拙文《论税收法定主义》,《法学研究》1996年第6期.),从而可能构成对国民财产权利的侵犯,而且也不利于人们去认识,了解,掌握,运用财税法,当然无助于提高其财税法律意识,如果有法不依,执法不严,使财税法律形同虚设,缺乏作为公法,强行法应有的刚性,则会使人们对财税法律作出不良的评价,当然也无助于法律的遵从,会使守法的意识更加淡薄.可以说,财税领域的立法和执法是目前最为突出的问题,是财税法制建设最为重要的两个环节,但是,目前恰恰是立法不足,执法不严的问题十分突出.例如,在财政法方面,只有一部有待于进一步完善的《预算法》,而对于国债法,转移支付法等,甚至连一部作出全面规定的行政法规都没有,在税法方面,仅有三部法律,而大量的都是国务院制定的《暂行条例》,严格说来,这是有背于公认的税收法定原则的.至于执法方面,问题就更为突出和普遍,这就是下面要谈到的依法办事的问题.因此,如何大力加强财税法制建设,尤其是加强立法,严格执法,使财税领域真正实现法治,使财税活动真正深入人心而不是令人"内心逆反",从而全面提高财税法律意识,还仍然是一个需要长期努力的目标.

(3)关于依法办事的问题.我国目前突出地存在着分配秩序混乱的问题,这种混乱主要是导因于财税领域的"失范"和"失序".例如,国家的财税法极易被地方性的"土政策"或者"领导的意见"等所取代,或者被以其他方式扭曲执行,地方政府长于"搭车收费",或者随意减免,等等,这都是不争的事实.在这种"财税环境"下,公众的财税法律意识也就可想而知了.不能够严格按照财税法的有关规定办事,有法不依,执法不严,违法不究,这是现行财税法制建设的突出的缺失.此类问题必须通过各类配套的改革措施的实施,各类法律的综合调整等,才能得到全面解决.

(4)关于腐败问题.财税法制建设虽然不是解决腐败问题的唯一途径,但却是一个十分重要的途径.当前腐败问题的突出存在,同某些领域里的财政投入不足,财税法制不健全,监督不力等有着密切的关系.因此,除了应重视从人自身的角度,从根本上去解决"内生性"的腐败问题以外(注:其实,全面提升人类的道德水平,特别是官员的道德水平是非常重要的.法律是最低水平的道德,如果法律都不能得到有效的遵守,则更高层次的道德水平就更是无从谈起.因此,如何不断地提高人们的道德水平,使人们靠一种内在的驱动力去防杜腐败,这可能比一般性的政治教育和法制宣传都重要.),也应注意从财税法制建设,加大财税投入,保障基层所需的基本的财政资金等方面,从外部去促进腐败问题的解决.但是,目前的财税法律建设显然不能适应这一要求.

以上结合"金华税案"所暴露出的问题,探讨了现行的财税法制建设所存在的缺失(注:财税法制建设的缺失及由此而带来的诸多问题,大大地增加了监督的成本,这仅从"金华税案"的处理所支出的人力,物力,财力上就能够感受到.).这些问题实际上是财税法应当解决的一般性问题.从"问题定位"的角度,来寻找法制建设本身存在的问题,是本文分析问题的一个路径.通过解剖"金华税案"这个麻雀,有助于分析财税法制建设的一般问题,而这些问题在以往的法制建设和法学研究方面往往是未受到充分重视的.为此,基于上述财税法解决的一般性问题,有必要进一步分析财税法制建设的各类缺失的弥补问题.