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摘 要 为了促进海洋可再生能源的发展,财政部会同国家海洋局制定《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》（以下简称《办法》）并于2010年6月实行.这是专门针对海洋可再生能源的一项专门财政政策,为当前海洋可再生能源的发展建设起到至关重要的作用.但是作为一项“专项资金管理办法”,对整个海洋可再生能源开发所起到的作用还有一定局限性.
关 键 词 海洋可再生能源 专项资金管理 能源发展
作者简介：王颖婕,中国海洋大学法政学院2009级法律硕士,研究方向：环境与资源法学.
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-015-02
《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》（以下简称《办法》）制定目的是为了加强海洋可再生能源专项资金的管理,加快推进我国海洋可再生能源开发利用工作的顺利进行.在《办法》第十条提到“根据我国海洋能发展需求以及海洋能开发利用相关规划,由国家海洋局负责会同财政部组织专家编制、发布年度专项资金申报指南”,为了规范专项资金项目的立项申报工作,根据《办法》配套制定《海洋可再生能源专项资金项目申报指南》(以下简称《指南》),至今已经制定了2010年和2011年两个年度的专项资金项目申报指南.
一、该专项资金管理办法出台的背景
《可再生能源法》规定“国家扶持在电网未覆盖的地区建设可再生能源独立电力系统,为当地生产和生活提供电力服务”；“国家财政设立可再生能源发展专项资金,用于支持偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设”,根据这些条款需要制定一套专门资金管理办法以支持偏远地区和海岛可再生能源建设,《办法》就是这样一套专门资金管理办法.
(一)海洋可再生能源相关领域立法现状
根据《可再生能源法》的授权,截至2006年底,国家发改委、财政部等机构分别或联合制定的法规、规章就有10件 .配套法规规章的制定涉及多个方面,如为促进风能建设发改委与财政部联合下发了《促进风电产业发展实施意见》、《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》等；太阳能利用方面制定了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》等；生物质能方面财政部等五个部委联合下发了《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等. 海洋可再生能源方面,在制定《办法》之前,没有其他的相关法律政策.说明从大的背景来看,海洋可再生能源发展的法律政策环境还不乐观.
(二)可再生能源发展的规划及资金与海洋可再生能源之间缺乏统筹机制
国家制定了《可在生能源发展中长期规划》、《可在生能源发展目录》等来指导可再生能源在一段时间内的发展趋势.而这些规划和设计对海洋可再生能源发展不够重视.2007年9月由发改委制定的《可再生能源中长期发展规划》中在“我国可再生能源发展现状”的部分介绍了水利、风能、太阳能、地热能等,而对于海洋可再生能源只字未提.在“发展目标中”也没有设定海洋能的发展目标.为了更好的促进海洋可再生能源的开发建设应该将海洋可再生能源的促进制度与整个可再生能源规划更好的衔接.
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《可再生能源发展指导目录》涵盖六个领域的88项可再生能源开发利用和系统设备装备制造项目,涉及海洋能的只有两个.在该“目录”中也提到“有些产业、技术产品虽然还处于项目示范或技术研发阶段,但符合可持续发展要求和能源产业发展方向,具有广阔的发展前景或者在特殊领域具有重要应用价值.”相比其他可再生能源,海洋可再生能源商业化水平低,大多还处于研究阶段,正因为如此,才需要从国家角度引导其发展,使其更快适应市场的需要.国家发改委下达的“关于印发《可再生能源产业发展指导目录》的通知”中提到：“对于本《目录》中具备规模化推广利用的项目,国务院相关部门将制定和完善技术研发、项目示范、财政税收、产品价格、市场销售和进出口等方面的优惠政策.”由此一来,本来就相对薄弱的海洋可再生能源因为缺乏一定规模即不能享有在项目示范、财政税收等方面的优惠政策,对海洋可再生能源的发展来说是不公平的.
二、《海洋可再生能源专项资金管理办法》的积极意义
海洋可再生能源长期以来没有得到足够重视而发展相对缓慢,《办法》的出台对海洋能源的开发起到重要作用,为海洋可再生能源的开发利用注入新的活力,在多个方面都有一定积极意义.
(一)在海洋可再生能源领域配合《可再生能源法》的施行
《可再生能源法》总体上只是一个框架性的法律,施行过程中需要国务院及其各行政主管部门或地方人大、政府制定更为详尽适宜操作执行的配套规定,如之前制定的《风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等 .《办法》一方面弥补了海洋可再生能源领域长期以来没有促进其发展的法律规范的空白,另一方面为《可再生能源法》在海洋可再生能源领域的施行进行配合.
(二)为“专项资金管理办法”发布年度专项资金申报指南
《办法》第十条指出：“根据我国海洋能发展需求以及海洋能开发利用相关规划,由国家海洋局负责会同财政部组织专家编制、发布年度专项资金申报指南.”根据该条规定,每一年度根据海洋可再生能源发展的实际情况制定“专项资金申报指南”,可以根据年度实际情况制定每一年的资金安排,引导海洋可再生能源的发展方向.使资金的使用目的明确具体,并且直接申报的都是当年最新的项目,资金可以迅速投入到最需要的海洋可再生能源研究或生产环节.
(三)内容较为全面,涉及海洋能开发利用的各个环节
1．建设独立电力系统示范项目和大型并网电力系统示范项目.为提高偏远海岛和解决无电人口用电问题建设的独立电力系统示范项目,解决偏远地区的供电问题,体现政策制定者对民生的关注；另外,我国可再生能源的发展面临的问题之一就有所发电力难以运输,缺乏与之配套的大型电网,内蒙古地区风电丰富,但是由于高压电网建设滞后,时而造成停机弃电的情况 .在海洋能资源丰富地区建设的海洋能大型并网电力系统示范项目,为海洋能源的输送解决难题,有利于海洋可再生能源的长期稳定发展.
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2．海洋能开发利用关键技术产业化示范项目.该项目包括发电系统关键设备、整机以及配套零部件、海上安装施工以及海上电力储存输送等关键技术本地化生产.此部分涉及海洋能利用相关环节,使《办法》提供的的资金投入到海洋能开发利用的整个产业链上,对于新兴的海洋能产业,产业链建设增强了其发展潜力,为将来海洋能实现产业化打下良好的基础.
3．海洋能综合开发利用技术研究与试验项目.具体包括包括温差能、海洋生物能等新技术、新装置、新方法以及海洋能综合利用技术研究及试验项目.我国海洋能起步较早,但是总体来说科技含量较低,科学技术是解决利用效率和进一步实现市场化的关键因素.此部分即是对海洋能综合开发利用中的研究项目予以支持,将政策的导向延伸到海洋能开发利用的上游,从研究阶段给予支持是必要的也是必需的.
（四）根据《办法》制定的《指南》更加明确具体且有所突破
1．重视海洋可再生能源的综合利用.2011年《指南》在其中的第四部分提到“海洋能综合开发利用技术研究与试验”也是资金支持的重点之一.综合利用对于海洋可再生能源的发展至关重要,因为海洋可再生能源比其他能源而言虽然在目前开发成本较高,但是环境效益显著,而且海洋能源的综合利用还会产生其他收益,如温差能利用的同时可以产生淡水,潮汐能利用的同时可以进行围垦种植等.可以说重视海洋能综合利用的投入是海洋能未来的发展方向,决定着海洋能未来的市场化前景.
2．将海洋生物质能的开发列入其中.《指南》中涉及到《办法》没有提到的海洋生物质能,为海洋可再生能源的发展拓宽了思路.海洋生物质能的新技术、新装置研究与试验也是一大创新,说明海洋可再生能源品种丰富多样,有值得研究和发展的强大潜力.
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3．重视技术的引进、消化和创新.《指南》中多次提到：优先支持自主创新或引进消化吸收再创新.说明在开发利用海洋能源上,我国重视自主创新,培养自己的技术力量和科研力量,这在将来的国际市场上提高竞争力是很有必要的.我国风能项目在开发的时候,对自主技术的研发稍显薄弱,即使目前我国风能发电装机总量跃居世界首位,风力发电设备还多依赖来进口,对将来长期发展不利.从长远来看,只有自己掌握先进的科
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三、我国现有海洋能源相关法律规章的局限性
(一)“专项资金管理办法”支持力度有限
像“专项资金管理办法”这类规章制度财政部几乎每年都会制定,涉及各个行业的不同领域.如2005年财政部、商务部出台《对外经济技术合作专项资金管理办法》,2010年财政部、住房城乡建设部出台《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》.在可再生能源方面,如：《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》（2008）、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》（2009）、《节能与性能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》等等.专项资金都来源于国家财政,而财政支出每年用于教育、国防、医疗卫生各个方面,能够留给可再生能源建设的本就不多,海洋能是其中更小的支持对象,每年根据政策全部能够用于海洋能研究发展资金就相当有限了.
不仅如此,“专项资金管理办法”还只能算是一种财政支持政策,比起其他法律法规层次有限,对海洋能开发的支持力度也略显薄弱.另外,《办法》是为了配合《可再生能源法》的施行而出台的一系列政策法规中的一部,且其内容的制定来自各个部委,受到部门职责不同或是部门利益的影响会缺乏全局观念.
(二)海洋可再生能源的发展与其他涉海工程的冲突无法解决
2011《指南》中提到我国海洋近海海域开发活动密集,在设置潮流能等装置时应予以考虑.考虑到与周围其他海域开发活动的配合,有一定的积极意义.但是没有进一步规范与不同的涉海活动所产生冲突时如何处理,当然在关于“专项资金”的“指南”中还无法涉及冲突的解决机制,暴露出海洋能开发中一些问题还无法通过法律途径加以解决.为完善促进海洋可再生能源的发展体系,可以发挥相关管理部门的多方力量,合作制定出在开发利用海洋能的同时保护好自然环境,也不妨碍周围其他海洋工程的制度.
(三)《办法》没有涉及资金的监管问题
中央下拨的专项资金各级政府不能以任何理由占用,《办法》中也有提到,但是没有关于监管的办法和程序,必要时需要参考其他其他法律中关于专项资金监管的相关制度执行,不过不能完全适应海洋能源开发的特点,必要时应结合自身特点建立海洋可再生能源开发利用相关的监管体系,包括专项资金的监管、海洋能源工程建设监管、配套设施监管等.
四、结语
海洋可再生能源开发利用尚处于发展初期,市场竞争能力弱,需要国家政策的大力支持.在中央财政制定专项资金发展海洋可再生能源的同时要发挥地方建设的积极性,鼓励地方财政建设小型项目,在全国有条件的地区开展海洋能的开发建设.目前,缺乏推动海洋可再生能源开发利用的完整政策体系,激励力度不够,尚未形成支持海洋可再生能源持续开发利用的长效机制 .《办法》对海洋可再生能源的开发起到鼓励和促进的作用,但长远发展还是要制定更为全面详尽的指导规范,甚至是法律制度设计.包括海洋能建设资金支持、海洋能开发与其他涉海工程的冲突解决、建设过程中环境保护等.
注释：
陈昆泉．《中华人民共和国可再生能源法》实施一周年的回顾与展望．中国建设动态(光能源)．2007(1)．
毛如柏．关于加强实施《可在生能源法》的主要措施建议．中国建设动态．2007．
王明远．我国能源法实施中的问题及解决方案――以《节约能源法》和《可再生能源法》为例．法学．2007．
吴钟瑚．实施能源综合开发利用战略促进国家能源基地建设和内蒙古经济发展．能源政策研究．2011．
熊焰,等．我国海洋可再生能源开发利用发展思路研究．海洋技术．2009．
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