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1900年八国联军侵华后,在内忧外患接踵而至的冲击下,曾经辉煌的“康乾盛世”和富裕财政已成明日黄花,入不敷出的财政危机不断加深.1901年,为维持政治统治,逃亡在外的清政府喘息未定,便在西安宣布实施“新政”.然而,财政根本无力支撑这种迟到的改革,于是通过增捐加税弥补赤字,最终激发民变,发生革命,偌大的帝国就此土崩瓦解.辛亥革命的爆发是诸多因素合力的结果,但财政危机无疑是一个不可忽视的重要原因.
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清末“新政”：财政不能承受之重
1901年,焦头烂额的清政府宣布施行“新政”,并专门成立以庆亲王奕为首的“督办政务处”,作为筹划推行“新政”的专门机构.“新政”的主要内容是：废除科举,兴学育才；改革官制,整顿吏治；筹措军饷,训练新军；振兴商务,奖励实业.这是一项范围宽广、耗资庞大的改革工程,建设新式军队,发展近代教育,新设政府机构,增加官员俸廉,无一不需巨资.换言之,“新政”需要用银子来铺路.
推行“新政”本身固然是一种进步,遗憾的是政府财政已是“无米之炊”,无力支持这样生不逢时的进步.当时清政府最大的财政压力是巨额对外赔款,为偿付这些赔款,政府被迫举借外债,外债本息的偿还又成为沉重负担.仅此两项就足以让清政府喘不过气来,所以要推行“新政”,惟一的办法就是赤字财政.“新政”前的十年,清政府的财政收入保持在8000万两左右.到“新政”十年,财政收入加速增长,1903年突破1亿两,1908年更是突破2亿两.但是,迅速增长的财政收入无法应对疯狂膨胀的支出,赤字在所难免.1903年,财政收入为10492万两,支出为13492万两；1908年,财政收入为23480万两,支出为23700万两；到了1910年,累计的赤字已达8000万两；1911年的预算收入为29696万两,支出为33865万两,如果加上历年累积的赤字,几乎占到了当年预算收入的一半.无怪乎清政府悲哀地感叹“库储一空如洗”、“无米为炊”.
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中央财政如此,地方各省财政也不好过.1908年,直隶岁入2165.8万两、岁出2357.4万两；黑龙江岁入93.3万两、岁出229万两；安徽岁入600.6万两、岁出674.1万两；湖北岁入1654.5万两,岁出1852.1万两；云南岁入601.1万两,岁出698.3万两.财政亏空的局面,使得各省督抚们在谈及财政问题时无不摇头叹息,时常把“支绌”二字放在嘴边.
赤字财政的根源在哪?答案是不健全的财政收支制度.清政府有一条刚性的收支原则：“国家出入有经,用度有制.”这里的“经制”是指国家财政收支均有固定的范围与数额,一般不得逾越.清末年间,对外赔款、外债本息等支出不断增多,&
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增捐加税：弥补赤字的下下策
“新政”十年,清政府一方面要应付需要按期支付的对外赔款和外债本息,一方面还要开展多项新政事宜,财政资金的压力可想而知.当时中央财政已十分困难,不得不向下摊派.如1903年清政府发布的两个上谕,向各省派款每年达960万两.地方政府为弥补赤字,在左右腾挪、无计可施的情况下,就选择了一条下下策―增捐加税.中央政府既然把“事权”交给了地方,就必须认可各省督抚的“通盘筹划”,默认地方政府在财政同样艰难的前提下采取的增捐加税政策.
地方督抚要想满足中央政府的要求,办法不外乎开源和节流,节流空间有限,重头戏便放在了开源.各地偿付赔款和应对新政的资金多半来自增加捐税,节流仅占筹款总数的13％左右.在所有捐税项目中,属于直接税的有田赋附捐、营业税和契税,其余属于间接税,其中盐捐与货物税两项即占筹款总额的49.5％.上述几项名目只是总称,每类又包含多项税目,可谓明目繁多.如：盐捐包括盐斤加价、盐商包缴报效、盐务溢收等,货物税包括土药加成、烟酒税、百货厘金、米捐、茶糖捐等,田赋附捐包括亩捐、按粮捐输、丁漕折钱、清查地粮等,营业税包括牙税、典税、商税、闱姓捐、房铺捐等.
对于政府的增捐加税行径,当时不乏批评者.有位御史叫周树模,便愤然指责这种“一网打尽,竭泽而渔”式的筹款手段,认为已经达到了“无捐不办,无事不捐”的癫狂程度.1910年5月,有读者向汉口的《东方时报》投书批评新政：“现在什么东西都得上税,棉花、谷物、食油、燃料、牛,不管什么――并不光是一个田赋的问题.”《东方杂志》也发表文章称,“以前不办新政,百姓尚可安身,今办自治巡警学堂,无一不在百姓身上设法”.
清末各地增加捐税的名目不下百种,这些历朝历代闻所未闻的税目天罗地网般网住了黎民百姓,搜刮走了他们用于养家糊口的钱财.有的实在难以缴纳,只得背井离乡,甚至自杀“解脱”.政府为推行“新政”而百般征敛,导致劳苦大众生活更加贫困化,社会矛盾更加尖锐,一场暴风雨由此慢慢酝酿起来.
怎样写好新政论文
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一声炮响：重重矛盾诱发辛亥革命
“新政”十年中,地方政府借口筹措新政资金,不断增捐加税,而不法官吏从中营私舞弊、贪腐自肥,把所筹资金放入自家腰包,这就导致民怨沸腾,民变不断.此外,新政改革还引发各种利益冲突,矛盾升级.这些因素都成为辛亥革命的导火索.
莱阳民变是当时的典型民变事件.为举办新政,山东登州府莱阳县开征了契纸税、户口税、文庙捐、油坊捐、染坊捐、牲畜捐、钉牲口蹄捐等多种捐税,农民负担一下子增加了数十倍.更可恨的是,这些捐税大部分被经手的官绅贪污.1910年,莱阳百姓不堪捐税重负,在曲诗文的带领下,要求清查储粮款,用以抵交捐税,并革除劣绅.县官派差役兵丁去逮捕曲诗文,并开枪打死打伤数十乡民.被激怒的15万余民众聚集起来,焚烧劣绅家院,包围攻打县城.山东巡抚孙宝琦闻讯调派军队镇压,三百余百姓丧命,伤者不计其数.莱阳民变震惊全国,清政府动用军队镇压民变,彻底丧失了民心,政治危机愈发严重.
“新政”不仅导致增捐加税激发民变,还引发了各种矛盾.1906年开始,清政府实行禁烟,以期革除弊病.朝廷颁布了一系列禁烟章程与法规,并多次要求各省督抚、将军认真执行.客观来说,禁烟是一项善政,有利于国民身心健康,其成效也值得肯定.但禁烟引起了一系列问题.在禁烟政策实施前,清政府每年可以征收进口鸦片的进口税、土药的厘金、烟亩捐等高达1000万两左右,这项收入主要用于编练新军.实施禁烟政策后,财政收入大受影响,各省为此不得不压缩军队的开支,这招来了军界人士的极大不满.1911年,朝廷已不可能足额发放官兵们的薪俸,于是宣布削减各级军官俸银的40%,这就加剧了新军与政府的离心离德.
“新政”引发财政危机加深,为挽救危机而加重百姓负担,又激起民众对“新政”的痛恨与不满,诱发民变.这是一个自然的逻辑线条.然而,辛亥革命的一声炮响,不是普通百姓揭竿而起,而是清政府努力培养的新军点燃导火线.这如何解释?实际上,新军的不少中上级军官出身日本士官,具有强烈的革命意识；中下级官员多是科举废除后没有出路的知识分子,他们对新政（特别是废科举）强烈不满；士兵阶层多是破产农民子弟和小资产阶级子弟,他们目睹社会的不公,容易产生革命倾向.在政治离心力愈发强劲的时候,多重矛盾的并发必然有个突破口,这个突破口选择了武汉,选择了新军.
（作者系财科所财政史研究室副主任）
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