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摘 要 ：2011年中央各部门“三公”经费的公开是我国财政公开的一个重要进步.财政信息的公开体现了公共财政的本质要求,也会对国家宏观经济与政治民主产生积极的影响.透过“三公”经费公开的始末,研究我国财政信息公开所面临的诸如政府主动性、公开内容、公开形式、意见反馈等方面存在的问题具有重要的现实意义.
关 键 词 ：“三公”经费 财政信息公开 预算
一、财政信息公开的法理性分析
现代公共
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在现实中的这种关系是,政府提供诸如国防、基础设施、义务教育、福利制度等诸多公共物品,而与此相对应,公民则享受安全的生存环境、便利的生活条件、基础知识获取、贫困救助等诸多好处.二者看似对等,但从责任与义务两者关系来看,政府花费纳税人钱提供公共物品成为了责任,而公民享受公共物品实非义务,而是理所应当,因为公民义务早在公民依法纳税之时已经履行.这里实际缺少的对等那部分,实则是政府的义务,即满足公民的知情权,保障公民的基本权利,需要由政府提供附加的公共产品――财政信息――来体现.
二、2011年我国财政信息公开的重大进展解读
2011年5月4日国务院常务会研究部署进一步推进财政预算公开工作,同时,会议要求在2011年6月全国人大常委会审议批准中央财政决算后,公开中央各部门2010年出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费（简称“三公”经费）决算支出,并公开2011年“三公”经费预算支出.由此,广受公众关注的“三公”经费终于在“千呼万唤始出来”的公众诉求下,揭开了面纱（例外：科技部于4月14日先行一步公布“三公”经费预算）.截至2011年8月9日,在98个中央部门中,只有外交部、国务院港澳办和侨办尚未公布,其余95个部门均已公开.
此次“三公”经费公开的规模之大、规格之高、影响之广皆属首次,体现了国家机关主动接受民众监督的积极态度,更反应了国家政治民主化建设的重大决心.根据所掌握的真实情况,我国财政预算分类科目中压根就没有“三公经费”这一科目.所谓“三公”,是由于民众对国家机关的公车、公费出国、公务接待的高关注度而自觉形成的概念,“三公”支出实则是分散在诸多的具体科目之中.把这样的概念上升到国家政策的高度来制定政策并贯彻执行,从出发点就已经注定了信息公开的覆盖面不完全的问题.无论国家是否有想把隐性的信息显性化的意图,公布“三公”经费的政策举措都难掩对财政公开基本面小修小补的事实.再者,此次“三公”经费的集体公开在国内尚属首次,各部门在信息公开方面尚存在诸多经验不足的问题,从侧面反映了我国财政信息公开存在的局限性.
三、我国财政信息公开所面临的现实问题
(一)自觉公开的主观意识普遍缺失,民众疑虑难消
我国政府财政信息公开的主观意识缺失的具体原因在于：建国后浓厚的计划经济色彩并没有完全消退,政府对国民经济由直接主导到宏观调控的职能转变尚未彻底完成；政府的服务意识仅仅停留在履行职能、经办事务之上,没有过多去重视自身作为公权力的行使者应接受监督这一点,而这一点又恰恰非常敏感,容易引起民众反弹；传统封建时代残留思想导致的政府部门的自利性、本位主义并未完全消除.这些原因致使政府履行经济职能的进步程度远跟不上当代政府治理理念的更新速度,也越来越难以消弭民众的疑虑.
(二)财政信息公开面临的社会压力较大,有限程度的非自觉公开不足以弥补普遍缺失
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如果把政府行政效率暂且放下不谈,那么公民最关心的政府的事情,恐怕就是政府的行为作风了,这也是为什么“三公”经费会被民众揪着不放的原因.民众对政府工作人员的渎职、奢侈、腐败、滥用职权深恶痛绝.除滥用职权之外,其他三项都涉及到钱的问题.这是财政公开面临的最大,也是最直接的压力.
可以说,“三公”经费的公开是在民众多年的期待中迟迟到来的.“三公”经费的公开是一大进步,但也仅仅是一个开始.诸如“三公”经费此类的非自觉公开仅仅是冰山一角,在财政信息公开方面,并非简单公布预算决算数据就算完事,而且应该对预算的依据、预算追加的理由与程序、决算问责、政府部门的财报与债务明细、转移支付的过程始末、国有企业的营收、重大项目的财政投入执行情况等诸多方面进行公开.财政信息公开的项目方面,我国还有诸多的缺失需要逐步弥补.
(三)财政信息公开的广度和深度不够
目前来看,政府的转移支付与国企营收的财政公开之路尚未开始,而政府预算只是政府运行费用的一部分,也并未涵盖完全.预算追加、重大项目的财政明细以及政府负债的详情等的体制化尚未能有严格的保证,更不用说信息公开的后话.政府在财政信息公开的广度上来说是远远不够的,这也就是为什么说“三公”经费公开是“小修小补”的原因.
再者,假设政府部门理论上能够绝对透明无损地提供其财政信息,那么,单纯从财政的技术层面上来看的话,相信专业化的报表绝对可以做到信息资料的翔实.但是,现实的情况是：一方面,财政的相关具体信息提供由于法律、动态周期等多方面原因,是难以做到理论上的绝对完备的；另一方面,相关政府部门的主观意识难以逃脱自利性的制约,由此也可能造成理论上绝对具体财政信息的不可获得；再者,财政信息的细微化可能会导致政府由此项工作本身巨大的工作量带来运行成本的上涨,可能反而成为一项沉重的财政负担.因此,绝对理想化的财政信息公开是没有现实前提的.但现实中能够做到的是,能够把理论上的绝对具体化变成可以进行理性衡量的工具化数据载体.
在2011年5月4日国务院研究部署进一步推进财政预算公开工作的常务会议上,会议中明确强调：“财政预算公开工作进展不平衡,公开还不够细化,与人民群众的期望仍存在一定差距”.2011年中央部门“三公”经费公开的内容基本都是比较笼统的总体数据.一直以来政府财政所公布的最多涉及到内容的“类”、“款”两级,而明确要求公布到“项”级还是2011年刚开始要求的事情.即便是每年两会期间审议的预算账本也都是既笼统又抽象,连专业的财政专家看后都是一头雾水,更不用说普通民众了.如果财政信息的清晰度不能够保证,那么公民对政府的监督权就不能够很好的履行,也就难以推动政治民主化进程取得更大的实质性成果.财政信息公开不是要政府作秀,更不是要政府掩耳盗铃.
(四)公开的形式单一,欠缺变通性
这里所说的公开形式绝不仅仅是公开载体的问题,更涉及公开的内容.因为我们发现,单纯的公开一组数字,虽然保证了民众的知情权,却并不一定能让民主监督有所成效.在中国,财政信息公开基本都是公开项目的总费用额度,而不太重视其他的具体细节问题.公车私用、公款吃喝、公款旅游的现象饱受民众诟病,民众见怪不怪却又很难有效监督,其深层原因,便是财政公开的资金与项目的挂钩不是那么具体、紧密的问题.而解决这个问题的一个比较有效的办法,就是在财政信息公开之外,适度向相关的政务公开延伸.
同样的问题在香港就比较规范.全港高级官员的公车车号都向媒体公布,用广泛的社会舆论监督基本解决公车私用的难题.与香港的这些先进经验相比,我们对自身的现状不容乐观,香港很好地诠释了公开形式多样化变通的重要现实价值,值得我们学习与借鉴.
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(五)公开的制度化方面尚未确立
1.法律制度有待进一步健全
值得欣喜的是新修订的《保密法》自2010年10月1日起施行,其中最大的变化就是第一章第四条,该条款特别指出保密工作既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用；法律、行政法规规定公开的事项,应当依法公开.这一条款为政府信息公开让出了空间,体现了“效力优先与适用优先”的关系原则,是我国法制的一大进步.但从新修订的《保密法》确定的国家秘密的范围来看,仍然未对其中列出的“国名经济和社会发展中的秘密事项”具体界定清楚,这不能不说仍是一大遗憾.再者,从立法的规格上来看,《保密法》为上位法,其法律效力仍然高于《条例》,介于财政信息的界定问题,《条例》里边规定的部分内容,仍可能会与《保密法》相抵触而被视为机密不予公开.2011年国务院港澳办和侨办未公开“三公”经费便是以公开内容牵涉国家机密为由.外交部拒绝公开的理由不言自明：外交部工作的特殊性决定了其中必定会涉及到保密的相关工作.当然,这在《保密法》中也是有体现的.
2.政府各部门财政信息公开缺乏统一标准
从2011年中央部门“三公”经费公布的情况来看,各部门信息发布有很大的随意性,缺乏统一标准,形成一种“各自为战”、规范性不足的乱局.今年的“三公”经费公开在时间上看,2011年5月4日国务院常务会议上要求在6月全国人大常委会审查批准中央决算草案后,98个中央部门要公开部门决算和“三公”经费.但多数部门的公布时间滞后,而且公布信息分“几步走战略”,不同类别的账目公布类别分散在不同的时段公布,不便整合比较.更有甚者多个部门在临近周末的时段集中公布“三公”经费,据专家推测是为了降低关注度与“挨骂”的可能性.在公布的内容上,账目公开“粗细不一”,审计署公布的数据较其他部门的要细致很多,公布了因公出国的年度经费总额、团数、人次,新车购置的数量、价格、型号以及平均运行维护费用,涉外接待的总额、团数、人次等.而紧随其后两天内文化部与民政部公布的数据过于粗略,尚未具体到“项”.
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3.财政信息公开的问题上,中央与地方的路径尚不明朗
2011年5月4日的国务院常务会议上提到地方财政预算公开工作稳步推进,但并未对地方政府的财政信息公开行动给予更多明确指示.而地方政府的财政现实是,1994年财政分税制改革以来,地方财政来源主要是零散的小税种以及中央政府税收返还两项.这一定程度上使地方政府打破了对中央政府的财政依赖,开始有了地方独立的财政收支渠道和运行机制,能够自主选择当地经济社会事业的发展方向.可以说,国家放松了对地方财政的直接限制,给予了地方政府更多的财政自主权.但从目前看来,地方财政除极少数探索性的个例外,总体在信息公开方面却已然走在了中央财政的后面,这不得不算是一种讽刺.北京市2011年8月15日44个部门公布“三公”经费预决算,成为全国第一个公布“三公”经费的省级地方政府,其公开的总体内容与中央各部门相比也并无多少变化,但其公布时间有意放在中央各部门公布完之后这一举动值得玩味.未来财政信息公开的路子,地方政府是“走自己的路”,还是做到由中央示范地方推广,到目前仍不得而知.
4.财政信息的公民问责制尚未形成
公民与共同体建立的契约关系成就了国家实体,而国家则需提供相应的公共物品保障公民的权利与自由.财政信息作为一种公共产品不应只是一个终端的静态展示给公民知道,我国当前的现实的情况是,政府部门未有财政过程的公开展示,且公开的财政信息积极响应公众的质询的活动仍然较少,并欠缺细致答复.我国多数的问责都是通过媒体的报道引起民众的强烈反响之后,再由政府部门通过媒体转达给公众.通过法律程序、参与行政决策进行的公民问责离制度化依然相差很远的距离,这也是我国政府部门的预算不细致、财政透明度不高的一个深层次的原因.因此,在国家进一步加强财政信息公开力度的大背景下,从公民问责出发进行制度建设更有助于提高我国财政的总体水平.
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[作者简介] 赵凯（1986-）,男,山西河曲人,西北政法大学政治与公共管理学院2009级硕士研究生.
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