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北大教授林双林的第一句话就让这头的记者沉默良久.
你感觉,什么叫积极的财政政策.
记者想了一会,是让财政健康发展的政策吗
林教授笑,对,但积极,未必就适合我们的财政.“拿来主义”我们已经使用了很多年,但现在看来,我们需要的,是另一个开创性的东西,而不是简单的照搬.
拿来的不都是好东西
林双林说,现在所谓的积极财政政策,基本上都是“生不逢时”或者说“生刚逢时”的政策.由于这种时间上的特殊性,积极财政政策很多时候都是照搬其他国家来的――甚至连这个名字,也是直接翻译得来.在这种情况下,就会出现很多问题.
“如果说积极财政政策,那么它本身就应该在相当长的一段时间内对地方财政乃至全国财政有促进作用.现在你看这些政策,1998年也好,2008年也罢,算上今年继续的一万亿刺激方案,哪个政策充分发挥了其长效促进作用”
林双林说,现在的积极财政政策,都以拉动内需,刺激消费为前提.那么就必然要提到这个“前提的前提”,就是经济的不景气,财政的囊中羞涩乃至囊中窘迫.从字面意义上理解,积极财政政策是要拉动整个地方财政的财源,说句大白话,就是让这些地方财政更有钱.
动机是正确的,那么实际操作呢林双林说,拉动内需,刺激消费,让地方财政的“林子”更大,表面上看起来搞活了经济,让资金流更快运行,但实际上是一个饮鸩止渴的方法.日本、美国已经走了这一条“越喝越渴”的老路,但中国显然应从其中想出新意来.
林子大了,未必就有鸟.问题出在随着“积极”一同积极起来的财政赤字身上.
中国传统的财政思想是“轻徭薄赋”,“量入为出”.在1896年之前的两个半世纪,清政府的财政很少有赤字.1981年起,中国放弃“既无内债又无外债”的财政政策,开始发行内债.但上世纪80年代和90年代初中国政府赤字和债务规模很小.1986年《银行管理暂行条例》第30条规定,财政部门不得向中国人民银行透支.但是,很长时期里财政赤字除一部分依靠发行国债填补外,大部分是向人民银行借款,即发行货币的方式解决.1993年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民银行借款,财政赤字通过发行国债弥补.从此,政府债务开始显著增加.
“虽然说财政负债经营是让经济提升的一个方法,但任何一个方法都有它的适度性,我们的步子,现在来看显然是走大了r”林双林苦笑道.
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积极的成本
林双林说,赤字大了,未必就能有余.1997年亚洲金融危机爆发后,中国实行积极财政政策,中国政府财政赤字和债务急剧增大,而且连年不断.积极财政政策过后,实行稳健财政政策,但预算仍然是赤字.财政赤字占GDP的比重,2001年为2.3％,2002年为2.6％,2003年为2.2％.2007年,中国经济高涨,股票市场泡沫出现,股票交易印花税等税收大增,中国财政二十五年来首次出现财政盈余.然而,随着金融危机的爆发,2008年国家再次实行积极财政政策,财政又出现赤字.
值得注意的是,中国的财政赤字主要是扩大政府支出造成的,因为这些年来税收增长率一直很高.在极其困难的2009年里,财政收入仍然较2008年增加7,147亿元,达到68,477亿元.财政收入增长率为11.7％,高于CDP的增长率(9.1％).
“看起来很繁荣,是吗没错,但仅仅是看起来.”林双林说,总有那么些不明就里的人用表面上的数字说话,当年美国经济危机时也是如此.
为填补财政赤字,中国政府发行了大量的国债.1981年政府债务占GDP的比重为1％,1990年为4.8％,2008年为17.6％.2008年底中国政府内债余额为52,799.3亿元.2009年国债继续增加,内债余额达到59,740亿元,占到GDP的17.8％.
在发行内债的同时,中国也开始利用外资,向外国政府、外国银行以及国际金融机构借款.1986年政府外债余额158亿美元,2008年底达到3,746.6亿美元.中国外债负债率(外债余额与当年GDP之比),2000年为12.2％,2007年为11％,2008年为8.7％.虽然有所回落,但“怎么看都还是有点儿高”.
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他说,这些是中央政府公开发行的债务.中国政府有大量的未公开的债务,例如,地方政府债务,高等院校的债务,等等.据中国银监会估计,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4％.地方政府债务目前还在不断增长.高校的债务据估计也相当大.这样,加总中央政府、地方政府、高等院校的债务,以及政府举借的和政府担保的外债,中国政府总债务就会达到GDP的50％左右.我们知道.欧盟对成员国规定的政府债务警戒线为GDP的60％.林双林说,我们也许还没有达到这个警戒线,但并不意味着到了这个线才引起重视.因为我们另外一把错误的尚方宝剑,就是把自己和欧盟,和美国和日本相比.
借鉴不等于模仿
林双林表示,我们现在继续实行积极财政政策的其中一个重要因素,来源于对我国财政的自信和对国外财政的模仿.“有人说美国的国债占到总财政收入的60％,我们还远远没达到这个程度,对于这种论调,我只能说他们没有经过研究.”他说,这种论调不仅无知,其可怕在于持有这种论调的人不在少数.
那么这是事实吗他说,确实是事实,但是禁不住推敲的事实.不少国人往往会把自己和美国、日本相提并论,但很显然的一点是,我们现在和这些国家并不处于同一起跑线上.不可复制的原因主要是我们只看到了共性,而忽视了差异性.
况且,就算是美国和日本,高额的财政赤字也不是什么好事.林双林说,高额的债务吸纳了大量的民间储蓄,阻碍资金进入民间资本市场,影响资本积累.随着政府债务的增加,美国的经济增长呈下降趋势.美国经济半个世纪以来增长最快的年份仅为1984年的7.2％.巨额的政府债务,迫使美国每年以大量的税收偿还利息,无法投资于其它公共事业.尤其是25％的国债被外国持有,使得国家税收不断外流.美国国债的另一困扰是它威胁着美元的信誉.高额的债务可能引发通货膨胀,造成美元贬值,损害美元作为世界货币的特殊地位.近年来,美国经济学界和一些主要贸易国家(包括中国)要求美国降低财政赤字和政府债务的呼声不断增加.
至于我们“学习”的另一个样本日本,其日子也并不好过.日本是政府负债率(政府债务与GDP的比值)最高的发达国家.而债务是赤字的积累.日本的财政赤字主要是从上世纪70年代开始的.上世纪50到60年代,日本经济高速发展,政府财政状况良好.70年代开始,能源危机席 卷全球,经济衰退,而此时日本开始大量投资于基础设施建设,政府支出大大高于财政收入,巨额财政赤字出现.林双林表示.我们在这里将财政赤字定义为财政支出减去税收收入和其他收入的余额.日本财政
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日本经济经历了20世纪50年代和60年代的辉煌发展时期,经济增长率非常高.习惯了高增长率的日本为了保持高增长率不断采取扩张性财政政策.从1975年到1997年,在财政赤字的刺激下,日本经济增长从未出现负数,然而增速已明显减慢.1997年亚洲金融危机爆发,日本经济陷入衰退,财政赤字连年,债务规模进一步扩大.以后几年经济增长加快,但好景不长,2008年美国金融危机爆发后,日本经济再一次陷入衰退,2008年经济出现负增长,2009年经济增长率为-5.6％！面临巨额国家债务,日本政府对经济刺激显得十分无力.日本经济上个世纪70年代以来,一直呈现下滑趋势.日本经济出现这种局面,沉重的债务负担是一个重要原因.
林双林说,不仅我们正在学习的两个标本都是“茶几”――上面全都是“杯具”,除美国和日本以外,欧洲发达国家也面临严重的财政问题.在金融危机的阴影尚未摆脱的时候,以希腊为首的欧元区国家最近出现了财政危机.欧元区成员国在对付金融危机时,无法使用货币政策,只能使用财政政策.2009年,许多欧元区国家财政赤字庞大.例如,希腊财政赤字2009年占到GDP的13.6％,远超过欧盟规定的3％的警戒线.希腊政府面临破产的威胁,新债发放遇到极大困难.希腊政府的财政危机关系着欧元的前途和命运,德国、法国等国出手相救.希腊计划今年财政赤字削减为GDP的8.7％,2012年削减为GDP的3％.面临国内严重的失业问题,这个计划实现的难度可想而知.除希腊外,葡萄牙、爱尔兰、意大利、西班牙等国也存在严重的财政问题.巨额的财政赤字和政府债务已成为这些国家经济发展的沉重包袱.
赤字控制理论
林双林说,加上没有明确统计出来的地方政府的债务,中国的政府债务应该已经相当可观.历史经验告诉我们,政府是可以通过财政赤字短期内使经济增长率提高的.例如,大跃进时期的1958～1960年,中国的财政赤字是非常高的.同时,GDP增长率也是惊人的,1958年的GDP增长率就高达21％！然而,GDP的增长是不能全面反映经济发展的全貌.GDP的增长不能反映出对环境的破坏程度,不能反映出对资源的开采程度,不能反映债务水平,也不能准确反映人民的生活水平.所以,在重视GDP增长的同时,应该更重视国民财富的增加,其中包括自然资源和自然环境的开发和保护等.国际经验和教训告诉我们,积累债务容易,偿还债务难.应该指出,美国、日本在战后高增长的年代里往往有财政盈余.日本1970年时的政府债务才是GDP的9.6％,1976年时为21.1％,现在已到160％了,债务已经严重影响日本经济的发展,希望这种局面不要在中国出现.中国一定要防患于未然,不要重蹈美国、日本和欧洲一些国家的覆辙,要为以后的发展留有余地.在制定财政政策时,我们应该注意以下几点：
1 树立起长期平衡预算的思想.财政赤字应该是反周期的,也就是说,在经济衰退时出现,在经济高增长时消失.多年来,我国各级政府都把经济增长放在首位,即使在高增长的年份也实行赤字财政.例如,2003年GDP增长率为10％,财政赤字占GDP的2.16％；2004年GDP增长率为10.1％,财政赤字占GDP的1.31％；2005年GDP增长率为10.4％,财政赤字占GDP的1.24％.这些年来,财政政策基本上是扩张性的,没有紧缩的时候.有时,三月份还计划增加财政赤字刺激经济,四月份就开始担心经济过热.我们要避免在经济高速增长时候搞赤字财政.
2 在不得不实施赤字财政政策时,应该严格控制赤字的规模.去年财政预算赤字,打破历史纪录,全年经济增长达到9.1％,第四季度增长达到10.7％,实现了高增长.中国为摆脱这次金融危机做出了极大的努力,已经尽到了自己应尽的责任.世界经济正在复苏,美国连续两个季度,经济增长率为正(2009年第三季度更达到5.9％),中国应该尽量缩小财政赤字,不然,经济很快又会出现过热.在经济增长稳定后,争取平衡预算.不少人讲,中国赤字尚未达到GDP的3％,债务尚未达到GDP的60％,可以继续扩大赤字和债务.我们不能等到了欧盟的警戒线时再采取行动.应该指出,美国、日本在高速增长时候,财政常常有盈余,赤字和债务大都是在经济衰退时形成的.
3 在经济衰退、实施赤字财政政策时.要防止片面强调增大政府开支的观念,应该重视减税和民间经济发展的作用.我国的财政赤字基本上是由于政府支出扩大造成的.比如,这些年在国家有巨大财政赤字的时候,税收的增长还大大超过GDP的增长.诚然,最近中国合并了内外资企业的所得税,把投资部分从增值税税基中去掉.这些都是制度性改革,不是临时性的财政政策.然而,在这次危机中,我们在减税方面政策仍太少,力度也不够.在经济困难的2009年,财政收入增长率仍然大大高于经济增长率.今年上半年税收增长率更高.中国企业税率本来就高,面临全球性经济衰退,企业尤其是民营企业困难重重,应该出台更多的减少企业税收的措施,这对刺激经济增长,解决就业和经济长远发展都有好处.
4 要提高政府支出的效率.前面讲过,中国的财政赤字基本上来自于政府支出的快速增加,而不是税收的缓慢增长.这样,政府支出的效率就十分关键.一是要把资金投放到对国民经济发展和人民生活至关重要,而民营企业又不愿意或者无力投放资金的领域.这些领域包括基础设施、义务教育、医疗、扶贫等等.二是要优化投资量.投资过多或者过少都不利于效率的最大化.要减少公共基础设施重复建设的状况,要使地区间公共产品提供趋于均等.三是要有长远的、合理的规划.要防止今天建,明天拆,或者建起来后缺乏维修,很快折旧的情况发生.
5 在发行债务搞建设时,要考虑到当代人和未来人的利益分配问题.债务是要后人偿还的,国家在举债时要认真考虑.有些项目是造福于子孙后代的,甚至是现在非搞不可的,资金不足应该借债完成.后人享受,后人还债,也无可非议.有的项目是造福于当代人的,应该依靠征税完成,不要为了当代人的利益,把债务留给子孙后代.只要在制定政策时从长计议,中国经济就一定能长期健康发展.
他表示,就现在来看,我们已经在财政政策“个性化”的道路上有所前进,但是,我们想找到属于自己,属于中国的积极财政政策,可能依然需要从长计议.而下一次危机,可能已经开始慢慢地接近了.
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