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【编者的话】纳税人有哪些权利?政府拿税收做了什么?什么是“阳光预算”?个人所得税怎样征收才合理?你交了多少隐蔽的间接税?收入分配不均的问题如何解决?从过去大众普遍对税收和财政预算漠不关心、一无所知,到现在“税痛指数”成为人们关心的热门话题,可见我们已进入税感时代,财税知识的普及势在必行.近日,著名财税学者李炜光的《税收的逻辑》一书由世界图书出版公司出版,为此,新京报记者、本刊特约记者张弘专访了李炜光.
税收伦理
税收不能回避道德问题
张 弘（新京报记者,以下简称“记者”）：您所指称的税收伦理,其核心内容是什么呢?
李炜光（天津财经大学经济学院教授,当代中国最具思想力的财政学者之一,其论文《公共财政的宪政思维》被誉为中国改革开放以来财政学研究的开风气之作,2010年出版的《李炜光说财税》一书产生了较为广泛的社会影响.以下简称“李”）：税收伦理的基本问题我理解应当涉及以下几个方面：税收的征收和交纳主体,即政府和纳税人怎样行为才合乎税收事物的发展规律,我们的社会制定一个税收道德的目的是什么,还应当回答社会治理税收活动各种道德原则和规范,并使其为社会普遍接受和遵行,比如公平、正义、人道、为善、诚信、节俭等,以及如何使这些公认的税收道德在一个社会中推广实现.而倡行税收道德的目的,无疑在于保障和维护基本的税收秩序,增进每个纳税人的利益,如拉布莱所说的,建立一个“充满自由与责任的自由国度”.有人说道德是针对个人而论的,征税属于公权力运作,不应用道德约束之.这种说法不够准确,因为税收是征收者和纳税者之间的双向关系,与私人部门直接相关,而且税收制度和政策也是与他人一样的“人”来制定的,
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记 者：“无代表,不纳税”应当是财税征收中政府与民众的基本关系吗?
李：“无代表不纳税”（No taxation without representation）体现的是税收的宪政精神,产生于英国.1215年,英国约翰王与二十五名贵族代表签署了《大宪章》.《大宪章》规定的非经以贵族为核心的会议之同意不得征税的条款,已经包含了后世议会所具有的征税权,成为“无代表不纳税”原则的思想基础.北美殖民地之所以要求独立,只是对英国强加给北美的各种新税收（印花税、糖税、茶税等）的不满.征税本身并没有错,哪怕多征一点,哪怕交了以后政府有滥用都在所难免,不一定构成革命的理由.真正有问题的是在决定征税这件事上人民没有参与权,没有他们选出的代表在国会中就参与征税问题进行讨论和投票.征税是对公民财产权的一种剥夺,从情理上说首先应当事先征得纳税人的同意,或者说只要没有经过选民哪怕是间接同意的征收,其合法性来源就都不充分.
在现代社会,税收是公民依法向征税机关缴纳一定数量的财产而使政府具有从事向社会提供公共服务能力的一种活动,本质上是公民为购买政府公共服务所支付的价格.这个解释合乎现代税收的本质,突出的是公民在国家税收活动中的主体地位和税收主权.公民通过法定程序和自己选举的代议机构授权政府依法征税,人民自己也有责任（准确地说,不是义务而是责任）依法纳税并监督政府履行财政职责的全过程.
这个道理并不难理解.由于政府的财政资金每一分钱都来自公民的口袋,税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少,所以任何财政税收事务,政策制度的制定、出台,都必须首先取得人民的同意或谅解.在我看来,政府的首要职责是尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权,这就是我们所说的征税、用税过程中政府与人民应有的“基本关系”.
记 者：您认为,人民对财政资源的所有权和统治权,加上政府对财政税收的治理权,只有这两者的结合,才是“财政”的全部内容,并构成一国政治权力的核心部分.我所关注的是,前不久,我国现在的外汇储备究竟属于谁的问题,引起了很多网民的关注.您怎么看这个问题?
李：我国外汇储备已经高达3.2万亿美元,占全球外汇储备总额近三分之一.那么,外汇储备究竟是谁的钱?要回答这个问题,首先需要了解我国外汇储备的形成过程.
中国的企业和个人出口商品或劳务,挣回美元等外汇,然后将这些外汇的一部分或全部卖给银行获得人民币.外商对中国投资也往往需要将手中的部分或全部外汇资金换成人民币,也得将外汇卖给银行.银行在保留一定额度外汇用于日常业务后,将其余外汇在银行间外汇市场上卖出.外汇一旦被央行购买就成为国家外汇储备.需要指出的是,我国已不再实施强制结售汇制度,企业出口等所获外汇收入,可根据其经营需要自行保留或卖给银行.
从这个过程可以看出,企业和个人不是把外汇无偿交给央行,而是通过银行卖给央行,并获得了等值人民币.这些交易都是出于等价和自愿的原则,企业和个人的经济利益在外汇与人民币兑换时已经实现,即“银货两讫”.另一方面,央行购买外汇,要付出等值的人民币,这个过程表现为人民币投放.换言之,外汇储备是央行用“发票子”这种向社会负债的方式“买”来的,在央行的资产负债表上,资产方为外汇储备,负债方则是等值的人民币投放.外汇储备其实并非央行的“净资产”,背后对应的是等量负债.
可见,外汇储备是央行以负债方式形成的资产,不能无偿使用,也不能理解成“老百姓的血汗钱”.从源头看,外汇储备一部分来自出口,这是国内企业或个人辛勤劳动的结果,可说是中国老百姓的“血汗钱”,这笔财富由央行以外汇储备的形式持有,老百姓以等值人民币的形式持有.外汇储备还有一部分来自外商投资等资本流入,这就更与“血汗钱”不沾边儿了.
征税权力
税收应当由全体人民投票决定是否征收
记 者：您还说,“财政权”和“财政治理权”并不是一回事,有些学者弄混了.具体说,这两者差异主要体现在哪里?
李：国家财政权是对税权的一种广义上的理解,理论上归人民所有,因为在民主宪政国家,一切权力来源于人民,并属于人民和服务于人民.它具有双重属性,即具有国家权力的属性,又具有公民权利的属性,人民基于对公共产品和公共服务的需要才建立了国家,为了保证国家有能力完成向人民提供公共服务的职责,人民同意将自己财产的一部分让渡给代表国家行使职能的政府,这种让渡是严格遵行法定形式进行的,其中必不可少的是财政税收管理权的授权机制和程序,由政府依据人民对公共产品的需求来决定财政支出的结构核数量,并保留对政府财政行为全过程的严格监督,在我国,其具体实施和操作主要通过人民代表大会和其他民主渠道进行,基本目的是保护公民财产和人身安全.
财政治理权,指的是国家财政性行政权责,是国家各级财政（含税收）行政机关受权代表国家行使宪法、法律所规定的财政行政管理权责体系,如财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费的征管权等等.两者的区别是明显的,一个是从国家主权和人民权利的最高层面上理解,是从财政税收的根本性质上看问题,另一个只是从技术的、操作的层面上看问题.目前我国理论界对这个问题的研究还不够充分,没有一个比较权威和服众的定义.
记 者：在现代国家体系中,征税权应当由谁来拥有?政府向公民征税,公民除了顺从,是否有不服从或反对的权利?历史上,西方国家又是怎样解决这一冲突的?
李：征税权是指由宪法和法律赋予政府开征、停征税收及减税免税、退税、补税和管理税收事务的权利与权力的总称.税收是对公民财产的剥夺,涉及公民的基本权利,而税收在理论上又是返还于全民,所以应当由全体人民投票决定应不应该征收、如何征收和征收上来如何使用等.现代法治国家的宪法都明确规定了征税是议会独享的权利,税收须由议会立法开征,政府部门无权自行开征新税,只能按照议会通过的法律来征税.
从西方国家的经验看,宪政制度形成的历史,就是一部统治者与人民争夺征税权的历史.在英国,国王与贵族、平民经长期的斗争与妥协最终才形成了“未经议会同意国王不得征税”的规则；法国大革命中的《人权与公民权利宣言》规定了公民对税赋有决定权,而美国独立战争也是起源于一场抗税运动,《独立宣言》所列举英国国王的“罪行”之一,就是“未经我们同意就向我们强行征税”.讨论税收或预算必然有一个代表性来源问题,并需要建立一个进行讨论以表示同意或反对的机构,这就是议会产生的缘由.议会从它诞生那天起,其所具有的最重要的职能之一,就是代表纳税人的利益制约王权随意征税和主持财政税收立法,这促使它逐渐从贵族议政性质逐渐转变为代议性质的民意机构,并一直延续到今天.
记 者：在每一个新的税种出台之前,怎样的程序才能被认为是合理且符合程序公正原则的?
李：应当遵行法定原则,广泛听取民意并严格遵循立法程序.其中最重要的是立法,包括所有的税种和征税办法与制度都需立法.世界上绝大多数国家早已树立这样的意识：未立法者不构成任何人的任何纳税责任和征税权力,未立法者即为非法,人民可以不认账.
在我国,税收的立法权被划分为立法机关立法和立法机关授权立法两种,就是说,一部新的税收法律,可以是人大及其常委会国务院制定,也可以由国务院制定.大家都知道,目前我国只有企业和个人两部所得税的法律是由立法机关制定的,其余全部是国务院发布的条例.我早就指出过,作为一个法治国家,这种机制的法治程度是不高的,应该逐步过渡到人大立法的层次上来.实际上我国立法法已经做出规定,国家的基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度,都须通过全国人民代表大会或者它的常委会制定或者修订法律的方式进行,其中当然包括税种的增设或者变更.
目前,我国制定新税法或新税收法规之前有一个酝酿过程,一般先由财税部门根据调研意见提出草案,经国务院法制办审查,交由国务院会议研究通过,需上报全国人大制定的报请人大有关机构审查,通过后提交人大会议或常委会审议,最后由国家主席命令公布.其间如果涉及税法的原则问题或体制政策的重大变动,还要提交中共中央政治局或其常委会讨论决定.
实现税制合理和程序公正的关键是民主不可缺位.税收立法和政策调整过程中,一定要有纳税人参加,广泛听取民意,其形式可以多种多样,如立法机关举行听证会、民调、媒体讨论、学界研讨等,从技术上全面、合理地衡量、平衡各方利益,最终实现由纳税人通过民主程序在公民之间分配税收负担的要求,而不是纳税人之外的人来决定税收负担的分配比例.这是个我们中间很多人还不熟悉和难以接受的理念,然而却是税收的必行之路,早晚我们也得走到这条路上来.总之,开征新税必须慎之又慎,严格履行法律程序,减少随意性,或者干脆说,税收立法,行政权力请退出.
监督税收
税收交了以后仍是纳税人的钱
记 者：政府的税收总额,以及税收的流向和支出,是否应当对民众公开且完全透明化?如果是,怎样实现这一点?
李：我认为,纳税人交了税以后其所有权并没有发生改变,仍属于纳税人,这就是“纳税人的血汗钱”的含义,政府只是受全国人民之委托来管理和使用这部分资源.由此,纳税人也就有权利知道税收的流向和效果,这就涉及到政府预算公开透明的问题了.西方国家的议会在审查预算时都要花很长时间,而且项目也非常细、非常具体,每一笔花销都要经过严格论证,都要在人民的众目睽睽之下进行.这是对的.我们没有很好地做到这一点,所以才难以抑制住“三公消费”等贪腐现象的蔓延.
记 者：在这一点上,国外有哪些经验值得我们借鉴?
李：目前,世界上很多国家在预算监督透明化方面都已形成了相当成熟的经验,包括允许公众旁听会议、出版议会辩论日志、实况转播议会活动全程、网络互动等.在加拿大,议会活动会全天候报道,包括众议院辩论、参议院会议、议会委员会的听证会、特殊事务调查等.在中东地区,以色列议会是透明度最高的议会,除非法律规定和议长认为会危害国家安全,议会活动均向公众和媒体公开,媒体可以任意进入议会.英国议会除了允许传媒对议会报道外,还实行文件公开制度.平民院的各类文件一律向公众公开,其中包括平民院法案、平民院材料、贵族院材料以及奉旨呈文.
一般说,预算公开的内容和范围是非常细致与严格规定的,如预算收支信息,是让公众通过了解财政的收入和支出,了解政府如何运作；负债信息,使公众能够了解政府筹集资金并偿还债务的能力,并评估政府履行全部承诺所需要的收入；绩效信息,让公众了解公共资源的使用或政府活动究竟取得了怎样的效果；风险信息,如政府发行公债的风险、给企业融资提供担保的风险以及金融机构不良资产在一定条件下转移到政府头上的风险等,都与政府作为公共主体的职能及其具体政策目标有关,可能导致未来财政资源的损失,因此应向公众披露.此外还有税收支出信息,政府有必要对税收优惠的目标、受益对象和受益程度等信息予以公开披露.
记 者：从税收的监督和制约方面来说,应当建立怎样的机制,预防纳税人的血汗钱被挥霍?
李：只要使税收的收入和支出都放在老百姓的面前,让大家能看到一本清清楚楚、明明白白、完完整整、实实在在的政府收支明细账,就可以有效制约政府在支配财政资源方面的随意性了.人类历史上许多公共事件和社会不公正现象的发生,正是由于信息不对称而造成的.一个健康发展的社会,必然是一个信息畅通的社会.而信息通畅的目的,一是问责,二是纠错.信息不畅,不能问责和缺少纠错机制的社会,迟早会出问题.我的看法是,向公众隐瞒信息,或公布不实的信息,与侵吞公共财产、贪污受贿的行为没有什么两样,都属于犯罪行为,必须在法律上予以严厉制止.
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