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重要意义的创新改革,在全国也几乎没有引起较大的震动,更未被其它省市及各级地方政府参考、仿效.目前,财政依然主要采用自上而下的创新路径：先试点,再推广.虽然,这种创新路径在多次的改革中发挥了重要作用,但显而易见,这种创新的扩散速度很慢：人民的需求种类以级数的方式增加,而政府财政收入、支出的内容及管理方式却以很小的幅度变革（甚至达不到以倍数增加）,这显然不能解决“人民群众日益增长的物质、文化需求”与“相对落后的财政管理方式”之间的矛盾.
2.不符合地方财政“回应性”的要求.如果以行政管理支出代表政府中官僚机构和人员的意愿和需求,基本公共服务支出代表民众的意愿和需求,经济建设支出代表官僚与民众的共同意愿,则地区之间财政支出结构的同质性实际上说明了地方政府在提供公共产品和服务时,广泛的以政府的意愿为主导,或者说是政府主导供给型而不是公民需求型的公共产品和服务提供模式.现代公共财政的核心就是要满足社会公共需求,如果政府提供的公共产品和服务与居民需求差距较大,不能有效反应居民的实际需求,自然就更难以体现快速响应、差别服务的现代公共服务型政府的要求.
3.成为地方财政间不合理竞争的诱因.按照系统科学和演化经济学的观点,如果子系统完全无差异,竞争就会极为激烈和残酷,自然界中的不同物种就会形成多样性的、相互制衡的、可以发展的系统关系,而单一物种之间则会产生大量的所谓内耗,其演化常常是退化大于进化.对于地方财政来说,也具有类似的情形.地方政府的财政收支内容、结构与管理方式的趋同性,导致了地方财政的单一性,资源消耗、资金来源、信息途径和管理技术等趋于一致,因而,形成“跑部钱进”和地方财政税收之间的恶性竞争局面.
4.损害财政税收活动的法律性和威信.地方财政的同质性很大程度上源自计划管理方式的延续,主要表现在：（1）在收入上,国家税务总局对各省的国家税务局和地方税务局分别下达税收任务,而这种任务与计划主要是在上年收入基数上增加的,与地方的经济发展尤其是经济结构并不完全相关.或者说,由于这种计划是逐年递增的,即使与地方的经济发展水平相关,也主要是与现在计划可追溯到的初始制定年度的经济发展水平相关,此后很少根据各地经济发展状况进行大的调整.同时,由于国税和地税分别征收增值税和营业税,企业所得税主要由国家税务局负责征收,个人所得税主要由地方税务局负责征收,国家税务总局也很难按照各省市具体的经济发展状况和产业结构等因素分税种制定科学、合理的计划指标.（2）在支出上,这种“同质性”很大程度上是财政部门进行定额化管理的结果.虽然各省市的财政预算是由各省市的人大常委会批准的,不是由中央统一决策,但是,由于财政部不仅规定了预算科目,而且对各预算科目的定额（限额）也进行了规定,因此,各省市财政部门在编制预算时,为避免违规现象的发生,都会在规定的限额内填报,最终形成的决算数自然在构成和数量上都是雷同的.因此,在实际操作中,就会出现一些以指标为目的的不合理活动,如在收入方面,年末某些经济发达地区在完成税收任务后,会与一些大企业商量让其隐瞒收入,下期再纳税；而经济不发达地区则出现“寅吃卯粮”的状况.这种状况使纳税人产生了税法无足轻重的错觉,不利于引导纳税人依法纳税,也使广大公民对于政府财政支出的合法性产生较大的疑问.
5.成为我国地区间基本公共服务不均等的传导器.各地之间的财力差异本身并不会直接导致基本公共服务的不均等,如果各地在基本公共服务方面有最低额度的限制,各地之间的基本公共服务不会产生过大的差距.但在我国,各地之间在职能方面具有很强的“同质性”,因而,在财政支出的结构上具有很大的相似性,从而使各地之间的财力差异演变为基本公共服务提供上的差距.因为这种同质性的出现,使基本公共服务和地方财力形成了固定的数量关系,当各地方政府基本公共服务支出在其财政决算支出中比例相同时,地方财力也就成了基本公共服务支出的决定性因素.因此,地区之间财政支出结构的同质性也就成为地区间财力差异转化为基本公共服务提供不均等的重要原因.
6.不利于经济结构优化.从更深一层思考,地方财政的“同质性”,无论是收入还是支出,都反映了地区之间在产业结构上的趋同性,即通常所说的“大而全”和“小而全”的问题.产业结构合理化和高级化是我国进行产业结构调整的总体目标和方向,如何合理利用各地的经济、社会、资源等优势,在全国范围内进行有效的产业结构调整,是当前转型期政府的重要职责之一.作为政府调控经济的两大宏观经济政策之一的财政,本该发挥重要的作用,但“同质性”的地方财政收入或支出却表明,财政即使没有成为一种阻碍力量,也至少没有发挥积极的作用.
7.间接加剧了地区间经济发展的不平衡.税收收入的计划性,使各地税务部门的税收征收活动以国家税务总局下达的计划指标为标杆,首先要保证完成税收任务,但在任务完成后,一般不愿意再多征,否则可能会增加下年的基数,加重自己的任务.因此,正是由于税收任务并不和经济发展水平直接挂钩,那些完成税收任务较为轻松的经济发达地区的税务部门,就会出台一些临时性的优惠政策,如在允许的范围内适当提高营业税的起征点,甚至在税收征收中对一些小商贩忽略不计,而对于较大规模的企业,税务部门会和其“商量”,让其在下一年度再交.这种做法实际上是一种“藏富于民”的做法,或者说是一种减税政策,个体工商户和小企业会获得直接减免,而大企业也可获得税款的时间价值,相当于获得一笔无息贷款.减税作为扩张性财政政策的手段之一,会增加居民和企业的可支配收入,从而刺激需求和当地经济的增长.但对于经济欠发达地区来说,要完成逐年增加的税收任务,不仅难以有减免税的税收优惠政策,甚至还要动脑筋“挖潜力”,做到“应收尽收”,对于居民、企业和当地经济的发展,无疑是较大的负担.这种局面导致经济发达地区和欠发达地区之间在经济发展上的差距越来越大,加剧地区间经济发展的不平衡. 四、改变地方财政同质性的政策建议
若要改变财政的同质性现状,就必须以市场经济为基础,依照公共财政和分权的要求,将财政活动建立在公民真实需求表达的基础上,使民众具有真正的决策和监督权力,赋予地方财政更多的管理和立法权限,发挥地方财政在改革与创新上的能动性.
1.建立公民需求导向的财政支出决策机制
从公式（2）和公式（3）的对比可以看出,从2008年开始,基本公共服务支出的增长在地方财政支出的增长中所占的比重大幅增加.原因主要在于,2006年中央政府提出了“基本公共服务均等化”要求,此后,各地政府均加大了对教育、医疗卫生和社会保障方面的投人.对于中央政府出台的各项政策,地方政府的财力保障措施比较得力.从这个意义上说,“基本公共服务均等化”和“民生财政”的政策得到了较好的贯彻,也较好地体现了“公共财政”所要求的“提供公共产品和服务”.但是,这并没有改变地方政府依然是以“贯彻”、“落实”中央政府的政策意图为主,并没有体现本地居民对“公共产品和服务提供”的需求.现代公共财政的核心就是要满足社会公共需要,因此,首先必须以公民需求为导向,改变政府主导供给型的公共产品和服务提供模式,以优化地方政府的职能结构,消除地方财政同质性的不利影响.
2.改革现行政绩考核机制,扩大民众的直接监督权
现行的政绩考核机制,（1）是以经济发展和财政收入为导向的,GDP的增长和财政收入的足额、按时入库是两个主要指标；（2）是以数量型管理为主,各种指标最后都是以完成数量为考核标准的,质量如何并没有很好的衡量标准；而这正是源于（3）自上而下式的考核管理方式.最能够有效评判公共产品提供质量的居民却缺乏考核和监督的权力,只能作为被动的承受者.即使有地方各级人民代表大会的存在,但由于信息在传递过程中的漏损,人大代表个人与居民个体之间的判断可能不一致等各方面的原因,这种层层选举出来的人大代表的偏好与居民真实偏好显示之间会存在着一定的差距.因此,必须加强居民的直接决策和监督权,目前,至少要做到在提供各种公共产品和服务之前,要举办有各领域、各阶层居民直接参与的听证会,在实施过程中由人大组织有部分居民参与的团体进行监督,发挥直接监督和参与决策的作用.
3.赋予地方政府更多的财政、税收管理与立法权限
应赋予地方政府更多的财政管理权,目前可以对各预算科目的限额进行调整,使其具有更大的弹性.从长期来看,应使各地方政府可以根据自身的环境、条件等因素选择合理的职能与相应的支出责任,但必须建立在公民充分表达意愿和行使公共选择权利的基础上.赋予地方政府一定的税收立法权的实质并不在于仅仅是给地方政府征税的权力,而更重要的是在于促进公民在立法中的积极参与,从而体现税收法定的实质精神,即限制和监督地方政府在征集和使用收入时的权利滥用,从而在赋予地方政府一定的税收立法权的同时,实现中央集中税权防止地方滥用税权的目的.因为,若立法统一由中央政府制定,则真正有效体现税收法定实质精神的只能是范围遍及全国的税收要素,对于地方性较为明显的税收要素则难以有效表达或者以折中的方式出现,难以使地方居民将税收与个人享受的公共服务的收益对应起来,从而导致居民的真实偏好不能显示,缺乏监督地方政府行为的动力.因此,一方面,应增加居民的决策权,使居民的利益主张得以最大体现；另一方面,赋予各地方政府在规定的税收立法权内,行使地方税税种的开征与停征、税率与征税对象的确定、主体税种的权力等.
4.鼓励地方财政进行财政管理方式的创新
地方财政是财政管理活动创新的主体力量,中央政府的财政部门所涉及的事项与地方各级财政所涉及的事项,在时间周期、资金额度、面临的约束、与相关部门的关系等方面均存在很大的差异,而各地方财政之间也存在较大的区别,自上而下式的创新路径并不适合于我国地域辽阔、风俗人情等迥异的特点,很难想象中央政府财政部门可以为各地方财政都制定出适合的财政活动内容与管理方式.而地方财政直接面对广大的居民,更有必要、也有条件根据居民实际需求及时创新财政活动的内容与管理方式.
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责任编辑：孙立冰
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