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一､,我国房地产税收政策内涵､,目标和调控的回顾
(一)房地产税收的内涵及目标
1.房地产税收调控工具｡,房地产税收政策是调控房地产业的政策工具,目前我国房地产税收体系中有11个相关税种,主要分为两类:一类是直接针对房地产而设置的税种,如房产税､,土地增值税､,城镇土地使用税､,耕地占用税和契税,另一类是与房地产相关的税种,如营业税､,所得税和城市建设维护税(见表1)｡,
房地产税收政策与行政调控手段相比,具有规范性､,灵活性､,基础性等特点,而且影响面比较宽｡,可以从供求两个方面实现宏观调控的目的｡,对于供给方面,可以提高房地产开发与经营阶段的成本,如土地增值税､,土地使用税等,对于需求方面,可以提高二手房交易的成本,打击投机性房产交易｡,税收调控与调控供应结构､,金融信贷限制等调控手段相比也有其明显的优点,首先可以做到精确“打击”,在压制房地产投机需求的同时,尽量使其他行业受到较小影响,同时税收管理执行部门与房地产行业没有直接的利益关系,税收政策也相对容易得到贯彻实施｡,
2.调控目标｡,政府对房地产课税,目的主要包括增加政府收入､,经济增长､,物价稳定､,收入均等和产业结构调整等｡,根据丁伯根法则, 在不违反边界条件下当工具数大于或等于目标数,才能保证政策目标的实现｡,由于政策目标呈现多元化,会出现目标之间的不相容｡,房地产政策目标之间的冲突一是经济增长和物价稳定的矛盾,体现在当房地产行业处于高涨时期,房价高涨,为吸引大量社会投资进入房地产行业以及相关行业,银行信贷
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(二)回顾近年来我国房地产税收的调控政策
2005年以来,针对房地产投资规模过大和部分城市房地产市场价格上涨过快的问题,国家对房地产投资实施了一系列的宏观调控,其中,房地产税收政策和征管方式也进行了多项调整和规范｡,其主要措施有:对营业税征收的3次调整,对个人住宅转手交易所得征收个人所得税,对房地产税收实行“一体化”征收管理办法,提高城镇土地使用税的征收标准和对房地产开发企业清算征收土地增值税｡,具体来看:
第一,对房地产开发环节的税收调整,通过引导投资导向来调节供给｡,比如2006年规定将房地产开发企业所得税按预售收入的预计营业利润率修改为预计计税毛利率征收,并且按开发项目的性质将开发产品区分为经济适用房和非经济适用房｡,这项政策的主要目的是合理引导投资导向,不鼓励资金再进入房地产市场,同时也显示出调控政策针对住房供应结构的引导｡,2007年规定房地产开发企业土地增值税实行清算式缴纳,取代以"预征"为主的缴纳法,这项政策使土地增值税恢复到房地产开发企业原有的应缴纳的税负水平,对压缩房地产开发企业利润空间有较大作用｡,
第二,对房地产交易环节的税收调整,通过控制和引导需求来实现｡,比如2006年国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构,稳定住房价格的意见》,规定从2006年6月1日起,对购买住房<5年,销售时按其取得的售房收入全额征收营业税,个人购买普通住房≥5年,销售时免征营业税,个人购买非普通住房超过≥5年,销售时按其售房收入减去房屋价款后的差额征收营业税｡,要求税务部门严格税收征管,防止漏征和随意减免｡,以进一步抑制投机和投资性购房需求(见表2)｡,
二､,房地产税收调控对房地产价格的影响
(一)理论分析
1.以房地产供给为核心的传导机制｡,目前,我国采取的税收政策有三项都是作用于供给者的,直接对卖房人征收营业税､,个人所得税以及对房地产开发企业征收土地增值税｡,它的影响是:当政府对卖方增加税收时,直接提高了供给者的成本,在其他条件不变的情况下,供给者为了取得与征税前相同的利润,会将税收成本加在出售的价格上向需求方,即购买者索要更高的价格｡,这样导致了供给曲线的左移,形成新的市场均衡点｡,在需求曲线不变的假设下新的市场均衡中的供求表现为均衡价格的提高,同时市场数量的减少｡,由此可见,税收政策从供给方对房地产市场调控的影响最可能的结果是引起房地产价格的进一步提高,而房地产的供给数量有可能减少｡,这样,我国目前的房地产税收政策对抑制房价增长的效应是有限的,但对控制房地产规模扩张可能有一定作用｡,
2.以房地产需求为核心的传导机制｡,对供给方征税时,往往会引起税负向消费者转嫁,尤其在供给小于需求的状况下全部转嫁往往是比较容易实现的｡,而向需求方征税税负几乎是不可转嫁的,这样税收不直接反映在房屋价格上,即房屋价格不会因为对需求方征税而上涨｡,需求方税负的增加可能会引起需求下降,从而导致需求和供给的减少,这样可能会达到房屋价格和投资规模扩张得到双抑制的宏观调控目标[2]｡,
(二)实证分析
2005年以来的房地产税收政策调整虽然取得了一定的成效,但与人们的预期还有很大差距,房价总体上呈现快速上升的趋势,虽然这种势头在2008年有所减缓,但并没有得到遏制｡,以海南省为例,2004-2008年间,海南省房地产销售绝对价格逐年增长,由2004年的2404.9元/平方米上升到2007年的4268.2元/平方米,从海口市房地产销售价格同比增长指数来看,商品房和新建房同比一直呈上升趋势,虽然2008年第四季度后有所下降,但仍高于100,二手房变动呈稳定增长态势(见图1)｡,
造成房地产价格持续上涨的原因是多方面的,单从税收政策的调控来讲,主要有几个原因｡,
1.税收政策调控主要作用于供给方｡,从我国房地产市场的供求状况来看,在房地产的开发和销售环节征税,只会提高房地产的价格,而不会降低开发商的利润,也不会对房地产商品的供给产生影响,反而使房地产的投资性需求上升｡,
2.税收政策对新房交易缺乏应对措施｡,税收政策的着力点主要是放在了房地产的二手房转让交易环节｡,限制二手房的交易具有双重的作用:一是减少投机炒作,有利于抑制投机,二是增加二手房的囤积而减少房屋的供给,加剧了新房市场的供求矛盾,推动新房价格的上涨｡,
3.租､,税､,费体系混乱｡,租､,税､,费三个经济范畴,在理论上的区别十分明显,但在实践中,以税代租､,以费改税､,以税带费､,以费挤税的现象十分普遍,限制和削弱了税收的宏观调控功能｡,目前,我国涉及房地产税收占房地产开发成本比例约占10%,而各类收费却占到41%,这严重影响了房地产税收政策的顺利传导,严重阻碍了政府通过税收对房地产市场的调控｡,
三､,房地产税收调控对房地产业税收影响
(一)积极影响:增加了房地产税收收入
1.房地产税收快速增长,地方税收贡献能力和实现能力增强｡,2004年以来,随着房地产业快速发展,与之相关的税收已成为地方税收收入的重要来源｡,根据税务部门统计,2004-2008年海南省房地产地方税收从6.75亿元增长到34.68亿元,年均增长率 为45.76%,超过地方税收22.52%的年均增长率｡,房地产税收占全省地方税收收入比重逐年提高,从2004年的11.81%增长到2008年的28.77%｡,同时,从行业税收实现能力(每百元增加值实现的税收总收入)来看,房地产税收实现能力逐年增强,从2004年的48.96元提高到2008年的60.52元(见表3)｡,
2.房地产税收弹性系数和协调系数较高｡,从近年来房地产税收对房地产业增加值和房地产投资的弹性系数来看,海南省房地产税收增长高于经济总体增长｡,除2006年房地产税收超常增长外,其余年份的房地产税收对房地产增加值弹性都大于1,均富有弹性｡,2004-2008年,房地产税收对房地产业增加值(剔除2006年)和房地产投资的平均弹性分别为4.68和1.32,呈超经济增长现象(见表4)｡,
从房地产税收协调系数(产业税收比重/产业GDP比重)看,海南房地产税收贡献也高于经济贡献,2004-2008年房地产税收协调系数平均为2.75(见表5)｡,
3.房地产主要税种受政策调控影响较大｡,我们以税收政策调整的主力房地产营业税､,房地产企业所得税､,城镇土地使用税､,契税和土地增值税为例,分析政策的影响｡,可以看出,城镇土地使用税税收政策效应最为明显,在2008年提高征收标准后增长迅猛,2008年一年征收额是2004-2007年征收额之和的2.52倍｡,而土地增值税政策效应也较为显著,2004-2007年,财政部､,国家税务总局多次下文敦促地方加强土地增值税征管,故其收入节节攀升,在2007年由“预征”改为“实际清算式”后,实现额上升至3亿元,而在2008年房地产市场下行和“个人销售住房可以免征土地增值税”的政策影响下,增速开始放缓｡,房地产企业所得税在2006年“将预售收入的预计营业利润率修改为预计计税毛利率”政策影响下,收入是2005年的2.7倍｡,2008年房地产企业所得税增长主要是由于2007年房地产市场热,房地产企业大幅盈利在2008年汇算清缴上年税收｡,
相对城镇土地使用税､,土地增值税和企业所得税,契税和房地产营业税的政策效应对税收完成的影响相对小一些｡,契税的税基大体相当于土地和房产的交易总金额,我国对房地产开发企业在取得土地时要缴纳3%-5%的契税,而契税税收政策的调整仅在2008年11月份实行“个人首次购买90平方米以下普通住房的,契税税率暂统一降低到1%”,所以政策调整效应还未完全释放｡,由于销售房地产营业税占到房地产营业税比重达到80%-90%,房地产营业税的增减主要受到房地产市场销售的影响,而对房地产营业税的税收调节政策主要集中在二手房转让环节,所以对房地产营业税影响并不大(见表6)｡,
(二)局限性:房地产税收整体格局未变
可以看到,2004-2008年我国的房地产税收调控只是在现有的税种上变更税率或征管方式,并没有涉及到深层次的房地产税收体系的改变,使得房地产税收的实现仍然有其固有的局限性｡,
1.在总量上,房地产税收占地方财政收入比重仍较小｡,房地产税收被西方发达国家作为地方的主要税种,美国的房地产税收一般要占地方财政收入的50%-80%｡,近年来,我国房地产税收在地方财政收入中比重也呈上涨趋势,但相比而言,房地产税收在地方财政收入中占的比重仍较小｡,海南省2004-2008年房地产地方税收占地方税收收入比例平均为20.56%,房地产的资源性要素作用没有得到应有的重视,使得房地产税收对经济的调控作用仍显不足｡,
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2.房地产税收波动较大,增长缺乏可持续｡,海南省房地产从2006年下半年开始升温,房地产税收在2007年增长到达顶峰,2007年1月､,2月呈现开门红,达到了180.8%和172.46%的高增速,随后各月也基本保持100%以上的增长,2007年全年实现90.77%的增长｡,这种增长一直延续到2008年第三季度,第四季度随着房地产市场疲软房地产税收开始急剧下降,到2009年2月,房地产税收已呈现负增长｡,房地产税收受制于宏观环境的影响因素太大,房地产税收增长缺乏后劲,也可从房地产税收对房地产增加值弹性系数逐年下降得到证明(见图2)｡,
3.从结构上看,房地产领域税赋结构仍不合理,重流转､,轻保有｡,房地产保有环节的税收目前只有城镇土地使用税和房产税,与房地产转让税率和收益税率相比较,保有税率较低,造成土地的供给不足进而影响市场的正常运行｡,从数据来看,两税各年数额基本平稳,并没有随着房地产市场的波动而波动,涉及两税的政策性调整也很少,除2008年城镇土地使用税因为政策因素大涨外,2004-2008年两税所占房地产税收的比重分别为9.95%､,6.49
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