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摘 要警察权力具有广泛性、暴力性、自由裁量性、易于滥用性等特性,我国警察权力运行的现状不容乐观,基于此,本文提出了六方面的规范建议.
关 键 词警察权力自由裁量警察权
作者简介：梁艳,华东理工大学法学院经济法专业硕士研究生,研究方向：行政法、经济法；李尚伟,上海市浦东新区人民法院.
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)04-259-02
一、警察权力及其特性
警察权力亦称警察权,是指出于维护国家安全和社会治安秩序、预防、制止和惩治违法犯罪的目的,而由一国宪法、法律赋予警察机关的权力.它属于国家权力的范畴,是国家权力的重要组成部分,也是实现警察职能、完成警察任务的必要保证.警察权力作为权力的一种具有强制性、扩张性、利益性、工具性这些权力的一般特征,同时还具有以下一些特性:
(一)广泛性
由于警察机关要承担维护国家安全、社会治安,预防、制止、惩治违法犯罪这些广泛的职能,各国均赋予了其广泛的权力,包括治安管理、交通指挥、消防管理、出入境管理、刑事侦查等等,这使警察权力的触角深入到了社会生活的各个方面,以至于我们无时无刻不处在警察权力的“呵护”与“笼罩”下.
(二)暴力性
警察机关是仅次于军队的阶级统治工具,是国家的暴力机关之一,这从本质上决定了警察权力的暴力性.此外,警察权力在运行中可以动用涉及公民财产、人身的罚款、拘留、逮捕等处罚手段,而且在较多情况下都能使用武力、警械,存在造成相对人人身、生命伤害的可能性,这些均彰显了警察权力的暴力性.
(三)自由裁量性
警察面对的通常是突发紧急事件,出于应急对策的需要,警察权力在行使过程中必须具有一定的自由裁量空间,只有这样才能更好的维护社会治安、打击犯罪.当然自由裁量应当有一定的限度,以免嬗变成自由裁断.
(四)易于滥用性
权力天然具有跳出制度约束的品格,而“一切有权力的人都容易滥用权力”①,二者的结合使权力滥用成为经常出现的情形,警察权力更是如此.
正是基于警察权力的上述特性,陈兴良教授认为“警察权在一个社会中的实际运作状态,在相当程度上标志着这个社会法治文明的发展水平.因为,警察权力与公民权利在一定条件下成反比例关系,警察权的扩大意味着公民权的缩小,警察权的滥用往往使公民权化为乌有.”②警察权一旦被滥用,就会沦为赤裸裸的暴力,严重危害公民人身和财产的合法权益.因此我们必须高度重视对警察权力运行的规范,使其走上健康、有效的运作轨道,以保障人权、推动国家法治的实现.
二、我国警察权力运行的现状
我国公安机关行使的警察权力是世界上最宽泛的警察权力,其包括行政职权和刑事职权两个方面.以警察行政职权而论,包括：（1）治安管理权；（2）道路交通管理权；（3）消防监督权；（4）户政管理权；（5）出入境管理权.以警察刑事职权而论,包括：（1）侦查权；（2）刑事强制权；（3）刑罚执行权.③上述两方面的职权赋予一个主体,容易造成二者的混用,如在进行治安管理时可以把刑事侦查手段拿来用,而在刑事侦查时又可把治安方面的权力拿来用,这种互通有无可能造成宽严不一、徇私舞弊,或放纵罪犯、或冤假错案.
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权力易被滥用是一种通病,前述广泛的权力更使我国的警察权滥用现象十分严重,已基本到了无以复加的地步.孙志刚案、佘祥林案、陕西黄碟案、处女卖淫案、黄静、李思怡案这些警察权力滥用的典型个案于媒体时有可见,而不为人知的刑讯逼供、超期羁押、滥用强制措施更是数不胜数,这不但严重损害了警察机关的执法威信、侵害了公民的人身财产权利,更给社会的和谐稳定造成了不利影响.
在警察权力滥用之外,警察权力运行中还存在种种异化现象.由于警察权力的强制性、暴力性带有极大的威慑力,因此其往往被其他行政机关借用于非警务活动,并借此张扬政府的非法制权威,如在农村,帮助政府部门征收税费、监督与执行计划生育政策；在城镇,被调派配合房屋拆迁、市容整顿以及配合工商、烟草、医药等部门执法,有时还受命插手经济纠纷,采取强制手段替单位或私人催款追债.
三、我国警察权力运行的规范
鉴于上述警察权力的特性和我国警察权力滥用与异化的严峻现实,加强对警察权力运行的规范与制约已成为当务之急.笔者认为我们应从以下六个方面着手:
（一
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实践经验告诉我们,权力的滥用在很大程度上可以归因于权利设定的混乱、界限不明或者自由裁量权的宽泛,因此我们必须完善法律规范对权力的设定,以法律明确规定权力运行的条件和界限,在权力的运行中严格贯彻职权法定.警察权力由于其强制性、暴力性和滥用后的严重危害性,其运行更应有明确的界限,而其界限就是法律,凡是法律未授予的权力警察均不能行使；对于法律授予的权力其行使也应有合法的主体、符合法定的范围、方式、手段和程序.
对于我国警察行政职权、刑事职权设置不合理而导致的混用、滥用现状,应在权力设定时进行调整.陈兴良教授从刑事法治角度认为:我国现有的警察权设置应通过分权以实现对警察权的限制,应将行政警察与刑事警察分离,行政警察内部再根据职责分工进一步分立；警察权的合理构造有赖于侦缉分离和侦鉴分离的实现,需要强调控辩平衡和司法审查,以最终符合刑事法治的要求.④笔者认为其建议具有一定的合理性和可行性,但权力的重置毕竟牵涉多方的利益,可以先通过试点积累一定的经验后再在全国范围推广.
在警察权力的运行中,要遵循正当程序和比例原则程序是行为应遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和.程序决定了法治与恣意人治的基本区别；科学、合理、完善的程序是权力运行结果正当性与合理性的必要保证,是实现实体正义的途径；程序还具有约束权力恶性的功能,能将权力的副作用降至最低限度.警察权力这种广泛、强大且带有暴力性的权力尤其需要程序的规制.正当程序原则要求警察权力运行过程中要建立回避制度、公开制度,并保障相对人合法权利的实现.回避制度旨在剔除与案件有利益关联的警察,避免徇私舞弊的产生,以形式上的公正降低产生不公正结果的风险.公开制度是为了增加警察权力运行的透明度,使其置于阳光下,处于人民群众的严格监督之中,从而克服权力运行中的随意性、主观性、隐蔽性,公开主要是指执法依据、执法流程、时效、手段、结果的公开.
比例原则是行政法上的一项重要原则,其基本含义是指行政机关实施行政行为时应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使两者处于适度的比例.⑤比例原则最早产生于19世纪的德国警察法学,⑥其设置的初衷即是规范警察自由裁量权的行使.虽然我国相关法律没有明确规定比例原则,但其对行政权力的行使特别是警察权力的运行具有十分重要的指导意义.笔者认为警察权力的行使遵循比例原则应做到以下三点：（1）妥当性是指公安机关所采取的手段必须适合所追求的目的,也即公安机关以法律手段限制公民权利时,只有可达到维护公益的时候其手段才有妥当性,同时所采取的手段必须为合法手段,且应有助于目的的实现；(2)必要性目的的实现有多项手段时,应选择对公民权利侵害最小的手段,其手段才具有必要性；(3)均衡性即采取的方法所造成的损害不得与欲实现的利益显失均衡.
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