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[内容摘要]市政债券在国外特别是发达国家已经被广泛地运用于城市基础设施建设.我国目前的城市建设资金存在着巨大的缺口,而城市建设融资渠道又十分狭窄,发行市政债券将有效解决资金难题,同时还可以促进我国居民投资的多元化.随着我国财税体制的改革与“准市政债券”的探索,我国发行市政债券的条件已越来越成熟.

[关键词]市政债券,融资,城市基础设施建设

市政债券(municipalbonds,municipalsecurities),又称为地方债券,是指由地方政府或其授权代理机构,在经常性财政收支不足的情况下,为满足地方经济和社会公益事业发展的需要,根据地方社会经济发展状况和资金短缺程度,在承担还本付息的基础上,按照有关法律的规定向社会公开发行的一种债券.[1](77)市政债券大体可分为两类,一般责任债券和收益债券(或收入债券).一般责任债券是由州、市、县或镇(政府)发行的,均以发行者的税收能力为后盾,其信用来自发行者的税收能力,收益债券是由为了建造某一基础设施依法成立的代理机构、委员会和授权机构,如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的机构或公用事业机构等所发行的债券,其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益.

市政债券已经在国外,特别是发达国家广泛地运用于城市基础设施建设,并且成为债券市场的一个重要组成部分.在中国城市化进程加速,城市基础设施建设资金存在严重缺口,特别是当前积极财政政策实施的背景下,市政债券的发行具有重要意义.

国内许多学者对我国市政债券的发行进行了研究.贾康、白景明(2003)认为应建立地方公债制度,赋予地方政府一定程度的举债权.[2](3-9)杨辉(2007)认为,在我国城市化进程加快和地方财政风险凸显这一重大背景下,市政债券发行有其必要性和紧迫性.[3]李剑阁(2009)指出,在中国,“城市发展和市政债券”问题还是一个比较新的问题,更重要的是在我国证券市场上,市政债券还基本是个空白.[4](26-27)金永军、陈柳钦、万志宏(2009)也认为,地方债的发行不应被当作刺激经济的一项权宜之计,而应作为一项系统性的改革工程,在完成周密的制度设计之后再行推开.[5](9-15)宋军(2009)提出,现阶段地方政府发行债券的条件和时机还不成熟,必须进行综合考虑,地方财政的扩张度有一定的承受力,只有较好地解决了地方发行建设债券的法规、体制、决策体制、监督机制等问题之后逐步推行.[6](21-25)

但目前还缺乏系统的研究我国基于城市基础设施建设而发行市政债券的论文.本文在介绍我国城市基础设施建设存在资金缺口、融资渠道瓶颈的背景及其现状的基础上,提出了发行市政债券的紧迫性和必要性,并且重点分析了当前发行市政债券的财政制度和金融制度两个层面的制度支持与制度制约,最后对我国发行市政债券提出政策建议.以寻求对我国城市化进程的可持续性发展提供新的思路,为地方财政金融体制改革构建理论框架,使市政债券理论中国化.

一、我国城市化进程加快,发行市政债券是必要选择

(一)城市基础设施资金缺口递增

自二十世纪九十年代以来,城市基础设施建设受到了各地政府和社会越来越多的关注,使得相关投资也处于逐年上升的局面,但是与此相对应的基础设施投资需求却保持了更高的增长势头,使得供需矛盾十分突出.据统计,1990―2003年,中国城市建设固定资产投资占同期全社会固定资产投资的比重年均为4.84%,最高年份为8%,占同期国内生产总值的比重年均为1.78%,最高年份为3.82%,这与联合国有关组织所提的10%与15%、3%与5%的水平存在着较大的差异.在城市基础设施建设方面,许多城市仍然存在着许多问题,例如污水处理,在我国的大多数中小城市,仍未建立起污水处理设施.甚至像无锡、合肥这样的大城市也仅在20世纪80年代末90年代初才开始建立污水处理厂.多数城市现有的污水处理能力只能处理总污水的20%―30%.一般来说,城市化率每增长1%,我国每年就会新增1400万城市人口,按照人均城市建设费2万元计算,每年新增的城建投资就会达到2800亿元,目前,仅依靠财政拨款和地方政府的税收收入等,根本不可能得到满足.

(二)城市基础设施融资渠道过于狭窄

对于大多数城市来说,城市建设维护税和公用事业附加税是大多数中国城市唯一的城市基础设施预算收入来源.此外,一些城市还有中央和地方政府的拨款、国内贷款、引进外资以及自筹等方式.税收和拨款一度是城市建设最主要的资金来源,但是近年来,两项资金所占的比例却有所下降.根据现有的国情,如果通过提高税率的方式增加政府的财政收入,会加重企业的负担,抑制企业的投资需求,打击企业的生产积极性,最终结果可能不是使财政收入增强,反而使财政收入减少.我国只有中央政府具备发行国债的条件,由于我国的财政支出严重依赖国债,目前因为赤字过大已出现了一些风险,所以中央对于地方城市建设的拨款也是十分有限的.作为地方政府,由于其财力有限,要想增加城市基础设施建设方面的投入也比较困难.从近年来的情况来看,许多城市的基础设施建设资金是依靠从国内银行贷款取得的.但是,如果过多地依赖银行贷款也会出现问题,城市基础设施一般投资大,回收期长,作为商业银行更愿意放贷给一些投资期短,收益率较高的项目.因此,过多地发放给城市基础设施项目也会给银行带来许多压力和风险.政策性银行的贷款则受制于其资金来源的有限性,更侧重于全国性的项目,对于地方政府项目的作用也有限.目前,许多城市提出了引入外资进行市政建设的口号,但是城市基础设施建设引入外资的比例和总额仍然还是较少.并且,外资在项目的选择上具有偏好性,对于通讯、电力、供水、供电等均十分踊跃,但是对于城市交通、污水处理等项目则不太感兴趣.而且外商投资主要集中于沿海地区,对于我国广大的中西部而言,外商投资是微不足道的.因此,我国城市基础设施的投资仍然存在着投资主体过于单一、融资渠道狭窄、缺乏有效融资模式等问题.

发行市政债券对促进城市基础设施建设的参考属性评定
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随着我国经济的发展,城市化进程加快,对于城市基础设施的需求也越来越多,城市建设资金缺口不断扩大.在当前的经济形势下,由于美国次贷危机引发的全球经济危机使得我国经济外部形势十分严峻,为了扩大内需刺激经济的发展,我国政府出台了四万亿的投资计划,但是在这四万亿的投资中,中央政府的财政投资只有一万亿多,剩下的部分需要地方政府、社会投资等来弥补.地方政府在这一时期下考虑发行市政债券用于城市基础设施建设,对于缓解资金紧张、拉动内需、促进城市持续快速发展具有重要意义.