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推动了乌拉圭回合马拉松式谈判最终成功,也促成了北美自由贸易协定(NAFTA)的诞生.新贸易战略的设计者是里根政府的财政部长詹姆斯贝克,但执行者却是美国贸易代表办公室.1988年后,美国贸易代表办公室权力的增长使其在贸易政策中处于绝对主导地位,无论乌拉圭回合还是北美自由贸易协定谈判,其具体谈判议程几乎都是由美国贸易代表办公室确定.乌拉圭回合谈判的诸项内容就是要投美国农业晃和日益扩大的美国服务业(特别是金融业),以及其他高科技和与保护知识产权相关的部门所好.它深刻反映出美国经济从传统制造业向高科技和服务业的转型；北美自由贸易协定的动机之一就是解决美国的墨西哥非法移民问题,同时,美国贸易代表办公室将环保标准第一次纳入到贸易谈判中,则是为了投国内环保主义者所好.③美国贸易代表办公室在这两项具有里程碑意义的谈判中既体现了总统的领导作用,也反映了国会巨大而关键性的影响力.新的府会关系体制使美国贸易代表办公室能够将美国国内要求在国际谈判中清晰地表现出来.在北美自由贸易协定和乌拉圭回合谈判取得成功后的10多年间,尽管美国依靠高科技信息技术所带来的新一轮产业革命,重新建立起了它在世界上头号经济大国的地位,但美国贸易政策再也没有取得类似的重大突破,原因在于“1988年体制”及与其相应的府会关系格局,使总统对抗来自国会保护主义压力的能力大为下降.1997年,克林顿总统失去“快车道”谈判权,①总统在贸易政策权上遭受了又一次重大挫折.“美国国会重新接管了国际贸易政策决策权,贸易保护主义‘妖怪’又从瓶子里释放出来”,并导致了克林顿第二任期在国际贸易政策上除了与中国达成人世协议之外,“连遭滑铁卢”.②因此,“1988年体制”的形成是自由贸易派的一次“战略大撤退”,③标志着美国贸易政策的历史性转变.该体制是总统和国会分别感知到国际体系和国内社会的变化而做出政策调整的结果.全球化使美国经济完全暴露在世界市场之中,而世界市场的扩张刺激了美国社会的强烈反弹,这个市场扩张引发社会反弹的过程就是卡尔波拉尼(KarlPolanyi)所说的“双重运动”(doublemovement).④“1988年体制”是“双重运动”中美国国内对全球市场反弹的结果,反映了国会使“新贸易政策”制度化的努力,也是国家对这种反弹在制度上的回应.
另一方面,美国国内的全球化受益者,例如华尔街金融集团、高科技公司及受到良好教育的知识精英等,组成强大的政治联盟,成为总统继续推动自由贸易的坚实后盾.因此,“1988年体制”并没有使美国的贸易政策回到1934年以前的封闭状态,它是总统与国会为了应对全球化而在制度上达成的一种妥协.
六“新帝王式总统”与美国贸易代表办公室的贸易谈判
只要美国存在着多层次国际和国内利益需求,府会之间围绕对外经济政策制定权的争夺就不会停息.对于一个强势的、独立的甚至很多时候不受总统调度的美国贸易代表办公室,美国总统的态度非常复杂,总是想方设法削弱美国贸易代表办公室在美国贸易政策中的影响力.2001年布什任命罗伯特佐利克为贸易谈判代表时,曾试图降低其职位的级别,以重新恢复行政部门对贸易谈判的主导,但迫于国会和商界的压力,并未取得成功.
然而,九一一恐怖袭击给美国带来的安全威胁使小布什从一个合法性倍受质疑的弱势总统一夜之间突然变成美国历史上权力最大的总统之一,有学者甚至称其为一个“新的帝王式总统”.①美国府会关系再度发生变化.恐怖袭击事件所带来的巨大灾难为全球贸易体系提供了意想不到的机遇,美国国内曾经异常活跃的反全球化力量暂时失去了噪声,国会在之后的一个月,很快批准授予总统“贸易促进权”(TradePromotionAuthority,TPA)(其前身为“快车道”谈判权).布什政府在对外经济领域获得了很多有利条件.不仅如此,布什政府还借助九一一事件所带来的契机迅速团结国内支持自由贸易的力量,在两个月之后的多哈部长级会议上成功推动了新一轮贸易谈判的开启,因为“WTO谈判有助于巩固各国努力形成国际联
盟以面对全球恐怖主义”.②不过,“新帝王式总统”态势更多地体现在国家安全方面,在对外经济政策领域中府会关系向总统倾斜的态势只是昙花一现.从2002年开始,府会力量对比又很快回摆,九一一事件没有从根本上改变“1988年体制”,来自国会的声音依然强大,美国贸易代表办公室在某种意义上成为国会安插在总统办公室中的代言人.而美国国会一直被环保主义者、劳工、农业利益团体等贸易保护主义势力所包围,劳动标准、环保条款特别是农业问题犹如国会给美国贸易代表办公室套上的三根锁链.2000年美国国会通过《贸易和发展法》(TradeandDevelopmentActof2000),增设了首席农业谈判代表,以确保在全球多边和地区贸易谈判中维护美国的农业利益.
正是由于来自国会的强大压力,布什政府的历任贸易谈判代表都必须表现出强硬的谈判立场,只有迫使贸易伙伴做出让步,为美国的农民、制造业和服务业提供更多的贸易机会,美国贸易代表办公室才能在减少美国自身贸易壁垒方面获得国会的支持.③而农业问题正是发展中国家特别关注的问题,美国贸易代表办公室在农业问题上所采取的僵硬立场,直接导致了多哈回合谈判在开启近5年的时间里,遭受一系列挫折,停滞不前,时至今日走到崩溃的边缘.①虽然2005初国会批准将布什的贸易促进权延期到2007年,但随着时间的临近,多哈回合仍然没有进展,布什政府也因此在国际上倍受指责.②正是因为在全球多边贸易谈判中所遭遇的挫折,美国贸易代表办公室在布什政府时期改走中间路线,进一步加快了双边和地区自由贸易协议(FTAs)的谈判进程,③有选择性的双边和地区贸易协定能够使美国贸易代表办公室绕开国会所特别关注的敏感行业.
布什政府未能有效推动多哈回合取得进展,从根本上讲,源自于国际体系和国内社会的双重原因.一方面,在国际体系层次上,支持自由贸易的力量正在全面衰退,欧盟越来越专注于解决内部一体化之后所带来的一系列政治和经济困扰,它与日本一样在农业问题上立场僵硬；同时,受到全球化巨大冲击的发展中国家也不愿对新一轮贸易壁垒的降低做出承诺,在谈判中表现强硬.这些变化使美国总统缺乏可以对抗国会以进行制度塑造的国际资源.另一方面,美国国内强大的社会组织和利益集团能够动员足够的力量进行制度塑造,支持国会扩大其在国际贸易决策中的发言权,约束美国贸易代表办公室的谈判自由度,并以此来对抗全球化.因此,在没有相当强的体系压力刺激的情况下,为一个“弱政府”弱政府很难克服来自国际体系和国内社会的双重阻力,取得国际贸易谈判的进展.④
如上所述,在分权与制衡的体制下,总统和国会的相互博弈与美国国际贸易制度变迁相伴随.“1934年体制”是以行政体系为中心的对外经济决策机制.美国贸易代表办公室的设立及三次扩权的过程是国会努力打破“1934年体制”,削弱行政体系在美国国际贸易政策制定中的垄断地位,重新扩大自身发言权的过程.“1988年体制”形成府会之间在对外经济政策权上的新的平衡,并产生了双重效果.一方面美国贸易代表办公室协调了政府内部各个官僚机构和利益集团在贸易政策中的不同意见,使一度分散的贸易决策权得到集中,极大提高了美国贸易政策制定效率.它支持了总统推行的自由贸易政策,使美国政府顺利完成了“东京回合”和“乌拉圭回合”多边贸易谈判.但另一方面,该机构对利益集团贸易保护主义呼声的敏感性要高于行政部门的其他机构,从而使美国的自由贸易政策有相当程度的保守.总统与国会围绕贸易政策所展开的博弈实质上是国际体系与国内社会两股力量互动的过程.因此,美国贸易代表办公室的演变过程从根本上说是美国国内社会的力量反抗冷战政治结构和全球化加剧所带来的体系压力的结果,体现了国家在市场与社会之间实现平衡的政策努力.
就未来而言,美国不会
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