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0340;贸易政策制定权,它标志着国会又重新以强势姿态介入到美国对外经济政策制定程序中来.恰是在这一时期,美国经济在世界上的相对地位一路下滑,日本和西欧迅速崛起.直到1970年还一直有盈余的美国经常账户此后几乎连年出现赤字.美国国内展开了一场贸易保护派与贸易自由派的大辩论,①最终,自由贸易派占了上风,因为,即便在贸易保护主义势力强大的国会,多数人也认为“固执保守的政策”并不符合美国利益.②越来越多的国会议员表达了对美国现行贸易政策的不满,认为要尽力阻止并扭转这一“可怕的颓势”,当务之急就是让美国结束承担“最不受惠国”待遇,其中尤其是日本一直在利用这一点,将美国产品阻止在外,所以美国必须予以反击.尼克松政府也认为,“自由贸易政策是维系我们主要贸易伙伴的基本前提,我们同这些国家的经济关系是不可能同我们的政治和军事关系分开的；这几个方面一起构成了我们伙伴关系的基本要素.”③要对来自国外的贸易保护主义做出迅速地“报复性”政策回应,美国必须对贸易机构进行一次大规模改革,建立一个强势贸易谈判机构,彻底改变美国贸易职能分散在各个行政部门的问题.所以,1980年,国会迫使卡特政府再次重组贸易部门,正式将特别贸易代表更名为美国贸易代表办公室,并扩大了该机构的规模和权力,更加突现了美国贸易代表办公室在美国贸易政策过程中的核心作用.至此,美国贸易代表办公室的职责和功能开始稳定下来.
概括而言,美国贸易代表办公室职责和功能主要包括三个方面.第一,利益协调功能.作为“非党派”(nonpartisan)和技术专家性质的美国贸易代表办公室承担着三个方面的政策协调任务：听取总统在贸易政策上的战略性考虑以及行政体系内部各个部门的意见；听取来自国会的多重声音；听取各个利益团体和不同产业之间的政策诉求.这种跨部门的协调作用是其他部门无法替代的.第二,政策制定功能.美国贸易代表办公室正式将以前国务院、商务部、财政部等行政部门所拥有的贸易政策制定权置于其下,集中负责美国国际贸易以及与贸易有关的投资、服务等政策的制定和调整.美国贸易决策权分散的格局由此得到全面改观.第三,国际谈判功能.美国贸易代表办公室作为总统在贸易领域唯一合法的谈判代表,负责美国与其他国家的多边和双边谈判事务.尽管此后不同时期美国总统会根据不同议题的重要程度将对外经济政策的相关问题直接提交内阁讨论,①但是这次机构重组奠定了美国贸易代表办公室在美国官僚体系中的特殊地位,开始了美国贸易政策的“美国贸易代表办公室时代”.②
该文出处 http://www.sxsky.net/zhengzhi/050810993.html
对于美国贸易政策而言,美国贸易代表办公室的重新定位具有双重含义.一方面,它并不是要改变自由贸易的方向,相反,它是在国际贸易谈判越来越复杂的背景下,集中美国的贸易政策权,更有利于进行国际贸易谈判；另一方面,美国贸易代表办公室也突出了它听取国会和国内社会利益要求的职责.在国际体系的安全压力减缓的情况下,美国国内社会要求国家进一步关注弱势产业利益的呼声更加高涨,美国贸易代表办公室虽然在国际贸易谈判中总体上坚持了自由贸易的方向,例如,完成了东京回合谈判,但是在谈判立场上它表现得越来越强硬,越来越要求实行互惠原则,并且要求越来越多的例外和保障条款.
此次制度变迁是“美国政治体系对开始兴起的全球化浪潮的回应”,③反应了美国社会对全球化的矛盾态度.一方面,设立美国贸易代表办公室反映了美国在全球的经济目标是推动自由贸易.另一方面,美国贸易代表办公室也是国会为了过滤全球化的消极影响,最大程度上保护美国国内社会利益而设计使用的一个“稳压阀”.
五“1988年体制”与新贸易政策的实践
从1980年代中期开始,国际格局开始发生重大变化.在国际政治层面,美苏迎来冷战以来的第三次缓和.在国际经济层面,美国的经济霸权地位发生了动摇,经济全球化加强.这些变化对美国对外经济政策的制度体系产生了重大影响.
国际安全压力的缓解使总统丧失了冷战的特殊国际结构赋予他的政治资源,在对外经济政策领域,府会关系中力量对比继续朝着有利于国会的方向摆动.
80年代,美国学术界出现美国是否衰落的辩论,①这场辩论的一个背景就是美国经济正在遭遇40多年来最深刻、最持久的衰退,美国面临来自传统盟国尤其是日本的经济挑战,美国商品也在世界市场上节节败退,尤其表现在汽车、钢铁和纺织三大传统产业.经济全球化所带来的内部化(inter-nalization)效应使国内保护主义力量重新活跃,他们要求改变“1934年体制”,建立反映其利益需求的制度渠道.
国会成为这些力量释放的主要窗口.标志性事件是国会通过《1988年贸易法》(0mnibusTradeandCompetitivenessActof1988),该法进一步分解了总统的对外经济政策权,使美国贸易代表办公室的权限达到其历史上的巅峰.《1988年贸易法》是国会长达4年积极斗争的结果,是自《斯穆
特一霍利关税法》以来由国会提出的第一个综合性贸易立法；也是战后到1988年国会通过的最长的贸易法.②根据该法,美国贸易代表办公室在任何一个由总统建立的与国际贸易政策有关的经济机构中都应该成为高级代表,①而且,所有国际经济峰会及以国际贸易为主题的会议,美国贸易代表办公室都必须参加.这种立法彻底根除了总统借助行政资源排挤美国贸易代表办公室的可能性.在《1988年贸易法》中,最引人注目的是“超级301条款”.为了防止总统迁就外交战略而对从事不公平贸易的国家不予报复,该条款可以判定妨碍美国贸易的行为是否属于不正当,是否需要将调查的权力从总统手中转移到美国贸易代表办公室.该条款还规定,美国贸易代表办公室有权确定一份“市场最封闭”、其贸易措施使美国经济受到最大损害的“最不公平”国家名单,并依此对这些国家进行报复.从积极方面看．《1988年贸易法》通过进一步收编行政体系各个部门在国际贸易政策中的权力,强化了行政体系各个部门之间在贸易问题上的合作,加强了美国贸易代表办公室的权威及其核心角色.②从此,美国贸易代表办公室在府会间的“行政中间角色”固定下来.《1988年贸易法》使对外经济政策的制定权在总统和国会之间的分配达到一种新的平衡,这种府会关系的变化瓦解了旨在转移和隔绝保护主义压力的“1934年体制”,并通过美国贸易代表办公室的不断扩权重新使贸易政策制定者能够与国内社会的不同利益主体进行“亲密接触”,从而促进了一种新体制的诞生,笔者称其为“1988年体制”,该体制为里根政府“新贸易政策”的出台奠定了制度基础.③80年代中期以后,美国贸易代表办公室在国际多边和双边贸易谈判中,以前所未有的强势姿态主导了美国的单边主义谈判立场,④成为“新贸易政策”的最终实践者.
美国贸易代表办公室执行的“新贸易政策”主要包括两方面的内容.首先,使美国贸易政策从“自由贸易”政策向“公平贸易”政策转变.①“公平贸易”政策在更加积极地推进贸易自由化谈判的同时,更注重来自国内社会的利益诉求和不公平贸易的立法,一旦自由贸易谈判受阻,美国便毫不含糊地举起报复的大旗撬开国外市场.
其次,使美国从“多边贸易政策”向“多轨贸易政策”转变.此后美国贸易政策的两面性体现在一方面继续推动全球层面的多边贸易谈判,另一方面开始有针对性地进行双边和地区贸易协定签署.②全球、地区与双边,三个层次的自由贸易谈判相结合,这就是“多轨政策”.其具体表现是,美国
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