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#30340;决策权影响非常有限的,并且受到来自其他官僚机构的极大干扰,甚至时刻面临着被排挤在外的境地.在谈判中,特别贸易代表办公室手下只有一个大约25名专业人士组成的谈判小组,而且要与国务院及参与程度虽然较低但影响绝不能忽略的商务部和农业部共同承担大量的具体分析与谈判任务.其实,从肯尼迪开始,历届总统都不情愿“在他自己的”白宫里成立为别人服务的机构,所以一直对特别贸易代表办公室这个高级别的贸易机构持相当矛盾的态度.行政体系内部的贸易主管机构也对特别贸易代表办公室极为排斥.众议院贸易小组委员会萨姆吉本斯(SamGibbons)略为夸张地说：“每任总统一上台都想把美国贸易代表办公室扔出白宫.”②在1967年春天“肯尼迪回合”谈判进入高潮阶段时,约翰逊总统通过其国家安全委员会官员而不是特别贸易代表办公室来进行最后阶段的谈判.不仅如此,此后数年,随着重要的贸易谈判已经结束,特别贸易代表办公室在双边和具体产品谈判方面所扮演的角色并未完全确立,它在肯尼迪回合之后几乎销声匿迹.尼克松时期,特别贸易代表办公室无党派“贸易专家”的特点更加受到质疑.尼克松希望自己能够完全垄断美国对外贸易政策的决策权,为此一度提议将特别贸易代表办公室正式并入由他领导的国际经济政策委员会(CIEP),这是特别贸易代表办公室成立以后所遭遇的一次严峻的生存考验.①1969年,尼克松的商务部长要求将贸易政策的协调权交给商务部,尽管遭到了国会和利益集团,特别是怕受冷遇的农业利益集团的强烈反对,但商务部长仍然在总统的支持下获得对任命特别贸易代表办公室的控制权,并且在与日本“纺织品贸易争端”中发挥了主要作用.而特别贸易代表办公室则成了官僚体制中的一潭死水,表现得软弱无力.②
因此,特别贸易代表办公室最初只是总统办公室的一个附属品,在行政体系中处于一个异常尴尬的地位.特别贸易代表办公室无法改变“1934年体制”,无法改变总统主导美国对外经济政策的现实.但特别贸易代表办公室确实是国会积极推动的产物.如果没有国会的推动,战后任何一届总统都不太可能主动提议在其行政办公室设立这样一个机构.所以,特别贸易代表办公室的诞生在某种意义上可以说是国会对“帝王式总统”领导下的行政体系特别是国务院垄断国际贸易谈判事务的第一次挑战.尽管这次挑战根本不能撼动“1934年体制”所确立的总统绝对领导地位,但为美国未来国际贸易决策体制的演进奠定了一个重要而关键的基础.
特别贸易代表办公室的设立可以被看作国会的第一次夺权,意味着长期在体系压力抑制下的国内社会力量的重新复兴.从另一方面来看,特别贸易代表办公室的诞生也开拓了总统与国会及其所代表的国内社会利益集团的交流渠道,从而使总统的贸易政策更容易得到国内社会的理解和支持,也就使贸易谈判所达成的协议更容易被国会批准.③
四“国会复兴”与美国贸易代表办公室的重新定位
20世纪60年代,在美国依然是“强总统,弱国会”的情况下,特别贸易代表办公室由于具有国会代言人的性质,无论是作为个人还是作为一个部门都并不能像其他行政部门一样得到总统的完全信任和支持,其作用也就大打折扣.但是,这种状况却伴随着即将到来的府会关系的另一次调整而发生了变化.
1970年代初,冷战出现缓和局面,来自国际体系的安全压力得到一定程度的缓解.与此同时,在美国国内,“水门事件”让尼克松声名狼藉,美国民众对总统产生了空前的不信任感.这一事件虽然与尼克松个人滥用总统权力有关,但也反映出自罗斯福新政以来,日益增长的总统权力对传统的三权分立宪政原则的威胁和伤害,总统权力的增长虽然带来了效率的好处,但也带来了危险.①美国国会借助国内社会的巨大反弹力量先后通过一系列法案,重新约束近乎膨胀的总统权力,使美国“帝王式总统”时期历史性地终结,从而在府会关系格局中重新树立了自己的权威.
具体到对外经济政策领域,这一次总统和国会围绕特别贸易代表办公室的地位和权限先后展开了自肯尼迪以来的两次争夺,议员们不仅要求更多参与对外经济决策过程,而且要求更多了解和参与相关决策的细节.参议院财政委员会指责总统“在整个战后的年代里,让美国贸易政策成为了美国外交政策的孤儿,行政部门总是通过贸易问题上的让步来获取政治上的目标”②.国会强烈要求应该认真关注在谈判中对其他国家的“搭便车”问题.为此,国会不失时机地加强了部分对外经济政策的发言权,从而促成了美国国际贸易决策过程三方面的变化：首先,特别贸易代表办公室地位得到提高,开始成为行政体系中一个正式的内阁级的法定机构；其次,产生了体现国会与总统相互妥协的“快车道谈判权”；第三,特别贸易代表办公室最终被权力更大的美国贸易代表办公室取代.
首先,尼克松取消贸易代表的企图遭到了来自国会的强烈反对.众议院筹款委员会在1973年做出反应,在审议中的贸易立法中增加了一个条款,使特别贸易代表办公室成为一个法定而非临时性的机构,而这正是当年肯尼迪拒绝接受的；之后,参议院的议案又前进两步：要求赋予特别贸易代表办公室内阁成员的行政地位和报酬.根据福特总统签署的《1974年贸易法》(1974TradeAct)的141条款,参众两院的提案都获得通过,特别贸易代表办公室成为总统行政部门的一个内阁级的法定机构,特别贸易代表办公室的权限和职责得到扩大,开始行使实际领导权,在行政部门中的地位比以前更强更稳固了.①
从此,特别贸易代表办公室开始接受总统和国会的双重领导,既是总统手下的一个正式部门,又是反映国会声音的一个机构.特别贸易代表办公室在发挥其协调功能灵活性的优势,在谈判立场上具有两面性：一方面特别贸易代表办公室担负着与主要利益机构打交道、同国会议员沟通的职责,在谈判中随时向国会和国会议员通报关于谈判的相关情况；另一方面,它在谈判的过程中还努力使财政部和国务院等行政部门参与,因为这些部门出于经济和外交上的原因,都是可靠的反对保护主义的力量.特别贸易代表办公室是个有具体目标的务实部门,通常与总统的日常事务不大相干,它的工作人员都是技术性贸易专家,不像其他行政机构的聘用标准那样具有鲜明的党派色彩,因此,特别贸易代表办公室在总统行政办公室中,显得格外特立独行.
其次,《1974年贸易法》还产生了“快车道谈判权”(fasttrack),重新规定了总统与国会在贸易政策权方面的关系.1970年代中期以后,国际贸易的主要问题是非关税壁垒(NTBs),而不是关税壁垒,非关税壁垒所包括的政府采购、补贴、技术标准等问题牵涉到更加复杂的国内利益需求.“快车道谈判权”给予了总统特别贸易谈判权,国会只能在是否之间做出选择,减少了特殊利益集团妨碍具体谈判议程的可能性,但是这种权力必须定期得到国会批准,国会还有权取消这种权力.这迫使特别贸易代表办公室在国际谈判中必须兼顾国内各种利益的平衡.②如果说,特别贸易代表办公室是一只在天空飞翔的风筝,那么“快车道谈判权”就是牵引这只风筝的线,线被牢牢拽在国会手中.因此,“快车道谈判权”是国会与总统在贸易权限上相互妥协的产物,即一方面要让风筝在天空飞,但飞翔的高度和方向要受到控制.
《1974年贸易法》削弱了美国总统
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