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[摘 要 ] 在“营销概念扩大化”和“新公共管理运动”两股潮流的作用下,“政策营销”开始成为公共政策管理的一种新的范式.可以将“政策营销”定义为：以政府为主体的公共部门运用营销的技巧,促使公共政策和社会需求“互配”.其价值理念是为了更好地识别、预判、满足公众的需求.在营销过程中,强调充分尊重民众的意愿,尽可能运用民众乐于接受的手段而非强制措施来推行政策.“政策营销”的策略模式多种多样,但作为一种政策工具,“政策营销”仍有其局限和困扰.
[关 键 词 ]政策营销；公共政策；文献综述
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0028-05
从20世纪80年代开始,西方国家掀起了“新公共管理运动”的风潮.在“重塑政府”、“向企业学习”的口号下,摒弃传统的官僚体制,将民众视为“顾客”,强调政府的服务职能和“以顾客为导向”的服务理念成为公共管理部门改革的新方向.与此相对应的是,原本属于企业管理学科的“营销”一词也开始在公共管理的研究和实践领域大放异彩,“政府营销”、“公共部门营销”、“政策营销”等概念纷纷涌现,其原始的目的就是通过“营销”来传递信息、交流共识,增加规划或执行中政策的成功概率,提升政府形象乃至整个国家的竞争力.在这些概念中,由于“政策”是政府以及公共部门的核心产品,“政策营销”一词开始受到人们越来越多的关注.本文根据国内外现有的研究文献,对“政策营销”的理论源流、概念谱系和相关理论研究成果进行梳理和归纳,以便于学界的批判和借鉴.
一、“政策营销”滥觞的两个源流
“营销”的概念和理论在公共管理和公共政策领域的应用,缘起于两股潮流的推进：一为“营销”概念自身的演化与变迁；二为新公共管理运动的兴起.两个源流的交汇和互动,共同促成了“政策营销”概念的产生和相关理论的发展.
(一)“营销”概念的扩大化
现代营销的理念是经历了“生产”、“促销”和“营销”三个时代的变迁演化而成的.[1]而就在“营销时代”到来后的60多年里,“营销”的概念也经历了多次的变化,“营销”理念逐渐走出企业和私营部门的活动领域,并随之融入公共部门和非营利组织的话语体系.美国市场营销协会（AMA）对“营销”概念的四次更改就是这一变迁历程的最好见证.[2]
美国营销协会关于“营销”的最早定义源于1935年,并在1945年至1960年一直沿用了这个概念：“营销是一种商业活动,它将生产者的产品和服务带给消费者”.但是,随着人们观念的变化,这一概念开始受到了学术界的批判. Robert Bartels等人认为,营销的过程不仅限于生产者,应该是生产者、中间商、销售渠道、政府机关、消费者共同组成的一个社会过程.[3]科特勒（Kotler）认为,产品、消费者、行销工具的概念均应该扩大：商品、服务、人物形象、创意都可以成为“营销”的内容；“营销”的对象不仅包括来购买商品的“消费者”,还应该涵盖营销组织内部的员工；“营销工具”也不是企业的专有工具,其他非商业性的组织,包括学校、党派、事业单位都可以有自己的营销工具.[4]科特勒进而指出,营销是所有组织功能的一部分,因为组织如果想生存和发展,就必须通过与外界进行资源交换,而有资源交换就一定会涉及营销理念和技术的运用.[5]
基于这些批评意见,AMA于1985年对“营销”的概念进行了修正：“营销是对创意、产品及劳务进行设计、定价、促销及分销的计划和实施的过程,其目的是促成交换活动的产生,以满足个人和组织的目标.”
AMA在2004年进一步将产品与服务统一概括为“客户价值”,并于2007年推出了关于“营销”的最新定义,营销是“为了消费者、顾客、合作伙伴,乃至整个社会（等各主体）进行创造、沟通、传递和交换各自拥有的价值的活动、制度设计、或者过程.”至此,关于营销的传统商业界限完全消失,营销的领域不可避免地扩展到整个社会.
“营销”概念为什么会扩大化?林博文认为,这个问题的源头应该追溯到20世纪60年代末、70年代初美国营销学界对“企业是否应该承担社会责任”以及“企业如何承担社会责任”等问题的大讨论.[6]学者们认为,传统的销售观念和销售技能的滥用对原有社会的价值体系产生了冲击,而社会的不满和反击也给企业的发展制造了障碍,企业必须对自身的观念和传统做法进行批判和变革,人们开始在三个层面达成共识：在伦理道德层面,人们认为营销的目标不能局限于“利润”,而应将“社会正义”的砝码放入企业经营的天平；在对待法律约束的层面,“不违法”这个基本的底线不应是企业行为的最高准则,企业应该在此基础上更加积极主动地回应社会需求；在组织功能的发展层面,“营销”已经是任何组织的一个基本功能和管理方式,因为所有组织都必须通过与个人和社会的资源交换才能生存.
(二)新公共管理运动的兴起
随着凯恩斯主义和福利国家制度在西方国家的受挫,经济滞胀、政府臃肿和低效率的现象引发了社会的普遍不满.从20世纪80年代开始,一场名为“新公共管理”的运动逐渐兴起并很快波及全球.各国政府开始纷纷在政治生活和公共管理过程中借鉴“营销”的理念和技术.
20世纪90年代,英国首相梅杰倡导的“公民宪章”运动以“顾客第一”为指导原则；1999年,新加坡开始建设“无缝隙的政府”,通过改善公共服务的供给管道来创造更多的便利性和公共价值；在美国,营销技术得到最广泛应用的政治领域便是政治选举领域.从克林顿到小布什再到奥巴马都从“政治营销”中尝到了甜头,他们全面运用现代营销的工具来调查民众诉求,进行市场区分,塑造自身的形象,包装自己的政治产品,获得了难以置信的巨大成效.这些尝试都为“政策营销”的理论发展奠定了坚实的根基.
二、“政策营销”的内涵
究竟何为“政策营销”?近年来学术界涌现了很多定义.荷兰学者 Buurma认为,所谓“政策营销”就是政府通过借用营销交易的方式挑选适当的政策工具,促使社会行动者做出特定行为,以实现社会行动者共同目标的规划和执行过程.[7]台湾学者邱昌泰认为“政策行销”是对政策进行周全的设计,通过向社会大众进行营销,使大众了解并遵守执行,是一个政策宣传的过程.[8]吴定将“政策营销”界定为：政府机关及人员采取有效的行销策略与方法,促使内部执行人员及外部服务对象,对研议中或已形成之公共政策产生共识或者共鸣的动态性过程；其目的在于增加政策执行的成功率、提高国家竞争力,达到为公众谋福利的目标.[9]这些定义各有侧重,但至今却仍没有所谓的“标准答案”.我们不妨先从“政策营销”的相关概念入手,对学术界的共识进行整理,同时也对分歧和容易产生混淆的问题进行逐步澄清,以期最终找到答案. （一）“政策营销”还是“政策促销”?
要想准确理解“政策营销”的概念,必须首先区分清楚“营销”和“促销”的区别.单从营销管理学科的视角来看,“营销”和“促销”是两个截然不同的概念.Crompton和Lamb认为,“促销”是“尽力将企业生产的产品推荐给消费者”,而 “营销”更加强调“顾客导向”,是了解民众的需要,并据此来进行生产,提供服务.[10]
20世纪60年代,E. Jerome McCarthy第一次提出企业营销的“4P”理论,他认为营销是“产品”、“价格”、“渠道”、“促销”四种策略的组合,因此“促销”仅仅是“营销”过程中的一部分而已,它是将有利于产品销售的信息传递给顾客,并鼓励顾客积极购买的一种技巧和手段,具有较强的“工具理性”意味.但是,正如营销大师科特勒一直强调的,“营销”绝不仅仅是“4P”这样的工具组合,它更是一套“以顾客为导向”的企业运营哲学.[11]
因此,“政策营销”作为一种理念,除了要在政策形成之后,运用“政策促销”的手段进行政策宣传,以期获得民众的共鸣和支持,排除政策执行的民意障碍外,更要强调在政策拟定之前就充分地了解、倾听民众的需要和建议,从根本上做到以“公民的价值”为本,实现公共治理.
(二)“政策营销”与“企业营销”的联系与区别
章兴鸣认为,公共管理和营销管理有着许多共同的特性,这些特性也给“政策营销”和“企业营销”提供了共同的话语平台.从学科理论基础看,营销学和公共管理都吸纳了管理学、经济学、组织行为学、社会心理学等学科的重要理论成果；在“营销”概念扩大化和新公共管理兴起之后,二者所涉及的“产品”、“顾客”、“交换”等子概念的范畴开始趋于一致；“以顾客为导向”、“组织的营销功能”、“需求管理”等理念都成为二者关注的核心问题.[12]
但是,“政策营销”是不是真正的“营销”?这个问题被许多学者怀疑.Smith就认为,市场竞争是“营销”所必备的外部环境条件.[13]试想,如果市场处于某个企业或者组织的绝对垄断之下,企业还有何动力去向民众“营销”?按照这种说法,很多学者就怀疑“政策营销”的适用性,因为政府和公共部门往往处于独占和垄断地位,公众几乎没有选择服务的可能,在现实生活中,政府的管制和法律制度仍是政策执行的根本保证.而苏伟业却认为政府和公共部门也需要进行“营销”.他指出,各级政府之间、公共部门之间、政府与社会组织之间、政府与民众之间都会有各种各样的制衡压力因素,这些因素是政府和公共部门进行“营销”的最大动力.[14]同时,“政策营销”与“企业营销”又有着显著的不同：
首先,“政策营销”的“产品”是政策,而政策往往涵盖多个议题和项目,其复杂性和影响力远远大于企业的“产品”；
其次,由于公共政策的“公共性”,“政策营销”不是以赚取利润为目的的,核心理念在于“利他”而非“自利”,这与“企业营销”的核心价值不同；
再次,“政策营销”的主体往往牵涉跨部门的协作,而“企业营销”的主体则相对单一；
最后,“政策营销”并不完全排除政府和公共部门强制性的政策执行底线,这是“企业营销”所没有的.“政策营销”也强调充分尊重“顾客”的感受,但由于肩负着整体社会利益的分配与维护职责,在假设人不必然是理性的,容易短视和情绪化的前提下,政府和公共部门需要从长远利益的角度出发来提供公共政策,这使得“政策营销”多少有些家长式道德的意味.
(三)政府营销、公共部门营销与政策营销的区别与联系
吴定曾经说过,如果我们把“公共政策”定义为“公共权力机关为解决公共问题或满足公众需求,决定作为或不作为,以及如何作为的相关活动”的话,“政策营销”的概念几乎涵盖了“政府营销”和“公共部门营销”的大部分内容.
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从三个概念外延间的关系来说,“政策营销”与“政府营销”是“交叉关系”,而两者对于“公共部门营销”又属于“从属关系”（图1）.因为,“公共部门”是指“拥有公共权力,以社会的公共利益为组织目标,管理各项社会公共事务,向全体社会成员提供法定服务的公共组织”,包括“各级政府”、“公共企业”（国有企业和提供公共服务的非国有企业）、非营利组织、国际组织等,而政府是公共部门的最主要成员.“公共政策”是包括“政府”在内的所有“公共部门”活动的主要表现,所以R
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