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摘 要 ：本文通过对全国215个畜牧大县兽医管理体制改革情况的调查,发现2005年以来,我国在兽医机构改革、工作经费和基础设施建设投入、动物防疫补偿等方面成效显著,但仍然存在一些问题.今后要重点加快乡镇兽医机构改革、加强县乡基础设施建设、健全经费保障机制和完善防疫扑杀补偿政策.
关 键 词 ：兽医行业；财政支持；动物防疫
中图分类号：F224 文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０11)06－００36－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.06.10
兽医行业承担着保障动物健康,人兽共患病防控、保障食品安全等重要职能,在国家经济社会发展中处于十分重要的位置.做好兽医工作,事关畜牧业的健康发展和农民持续增收,事关农业农村经济发展和社会主义新农村建设,事关人民群众身体健康和社会稳定.为了促进兽医行业健康快速发展,自2004年以来,我国加大了对兽医行业的财政支持力度,一系列财政支持政策相继出台,财政投入总量不断扩大.据不完全统计,2004―2008年,中央财政动物防疫专项和国债投资防疫体系基础设施建设经费合计达184.27亿元.财政覆盖面不断拓宽,覆盖疫苗、扑杀补助、兽医卫生监督、动牧疫情和畜产品安全监测、进口兽药及新兽药审批等多个环节,而且各个环节的资金投入也在逐年大幅增加.同时,我国还加快了兽医管理体制改革,出台了一些法律、法规,共同推进兽医行业发展.为深入了解兽医行业财政支持政策在基层的落实情况,发现财政支持政策中存在的问题,进一步提出“十二五”期间兽医行业财政支持政策的调整建议,笔者对300个畜牧大县进行问卷调查,共回收有效问卷215份.调查样本包括除西藏之外的30个省（市、区）的215个县,其中东部地区59个县,中部地区76个县,西部地区80个县.
一、兽医行业财政支持政策落实情况
兽医行业的财政支持政策始终是围绕兽医管理体制开展的.2005年,我国发布《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发 [2005] 15号）[1],兽医管理体制改革步伐明显加快,兽医行业的财政支持也发生了一系列变化.
(一)各级兽医机构改革不断深入,经费保障情况各不相同
1.县（市）级兽医机构经费保障要好于乡（镇）级兽医机构
从调查结果来看,改革后县（市）级兽医机构经费保障情况要好于乡（镇）级兽医机构（见表1）.县（市）一级,行政管理机构性质以公务员（参公）为主（77.1%）,全额拨款事业单位为辅（22.9%）；兽医卫生监督所机构性质以全额拨款事业单位为主（69.95%）,公务员（参公）为辅（21.13%）,差额拨款事业单位为补充（8.92%）；疫病控制中心机构性质主要是全额拨款事业单位（84.06%）,公务员（参公）（6.28%）和差额拨款事业单位（9.66%）为补充.乡镇一级畜牧兽医站以全额拨款事业单位为主（67.76%）,差额拨款事业单位为辅（30.84%）,公务员（参公）为补充（1.40%）.从经费保障情况来看,行政管理机构经费最有保障（100%）,其他依次分别是兽医卫生监督所（91.08%）、疫病控制中心（90.34%）和乡镇畜牧兽医站（69.16%）.
2.乡镇畜牧兽医站承担的公益性服务工作经费保障方式
乡镇畜牧兽医站主要承担免疫注射、疫情普查、畜牧技术推广培训、畜牧生产和疫情统计等公益性技术推广服务.按照《农业部关于深化乡镇畜牧兽医站改革的意见》（农医发[2009]9号）[2],乡镇畜牧兽医站公益性服务工作经费的来源可以有三种形式.一是由县级动物防疫监督机构派出的畜牧兽医站直接实施,人员工资纳入财政全额预算,按规定收取的行政事业性收费实行“收支两条线”管理,全额上缴财政；二是由县级动物防疫监督机构派出的畜牧兽医站按照公益性服务工作量,聘任一定数量的防疫员,由政府给予补贴,所收取的行政事业性收费按比例返还作为工作经费；三是县级派出机构和乡镇政府共同组织,通过招投标方式,由诊疗机构或执业兽医承担公益性技术服务,政府支付所需工作经费.从调查情况来看,目前乡镇畜牧兽医站公益性服务的工作经费主要是第一种方式46.01%和第二种方式47.89%.
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3．村级动物防疫员配备及补助经费保障形式多样
按照《农业部关于加强村级动物防疫员队伍建设的意见》（农医发[2008]16号）要求[3],原则上每个行政村要设立一名村级动物防疫员,畜禽饲养量大、散养比例高或者交通不便的地方,可按防疫工作的实际需要增设.从调查实际情况来看,目前村级动物防疫员配备标准多样,既有按村配备,也有按养殖量,还有按农户数①、人口数配备等形式,其中以按村配备67.91%和按养殖量配备18.14%两种形式为主.村动物防疫员补助经费由中央、省、县（市）、乡四级财政保障.从调查结果看,补助经费主要以县（市）财政为主53.33%,中央为20.71%和省级财政22.23%为辅,乡镇财政3.73%为补充的格局.此外,各县（市）因地制宜,采用多种方式保障村级动物防疫员的经费.如江苏省南京市各区县对村防疫员的补助方式就有固定补助、基本报酬加补助和基本工资加奖励三种形式.
(二)县（市）兽医工作经费财政支持力度不断加强,惠及面不断扩大
从调查情况来看,中央财政对兽医工作经费的转移支付力度不断加大,各项目转移支
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(三)县（乡）级兽医机构基础设施建设投入不断加大
从总体情况看,近3年中央和地方政府加大了对县乡兽医机构的基础设施投入,加强了县级动物防疫站、疫病控制中心、县级动物卫生监督站、乡镇畜牧兽医站三类项目建设的支持力度,共投资建设站（所）1536个,总投资额度达到3.49亿元,中央和省级财政转移支付达到70%以上.从投资重点看,中央和地方政府主要是加大了对乡镇畜牧兽医站建设项目的支持,该项目涉及141个县,投资1137个站建设,总投资达到2.28亿元,中央和省级财政的支持力度分别达到68.2%和8.4%.从资金来源看,兽医机构基础设施建设投入以中央财政为主约66%,（市、县）财政为辅约25%,省级财政为补充约9%（见表3）.
(四)动物疫病及防疫补偿政策落实良好,各地补偿标准存在差异
2007年以来,我国各种动物疫情频发.调查显示,有52个县发生重大动物疫情,占到调查样本的24.19%.其中有18个县发生过猪蓝耳病,28个县发生过口蹄疫,13个县发生过禽流感,20个县发生2种以上疫病,部分县发生过奶牛布病、鸡新城病等疫病.发生疫情的县（市）总共扑杀大牲畜牛、马等611头,奶牛729头,猪5.94万头,禽类101万只,羊350头.发生疫情后,所有县（市）均对养殖户、规模养殖场因强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品的损失进行了补偿,但不同省份、同一省份不同县补偿标准均存在差异（见表4）.大牲畜补偿标准为800~8000元,奶牛补偿标准为2400～9000元,猪补偿标准为200~1000元,禽补偿标准为3~30元.有138个县（市）对养殖户、规模养殖场因依法强制免疫造成动物应激死亡进行了补偿,占总样本的64.2%,但不同省份、同一省份不同县补偿标准均存在差异（见表4）.大牲畜补偿标准为600~6000元,奶牛补偿标准为2400~9000元,猪补偿标准为50~1200元,禽补偿标准为5~20元.在发生重大动物疫情时,有44个县（市）养殖户、规模养殖场获得如农业政策性保险理赔,专业协会、合作社等组织提供补偿等其他补偿.另外,在发生重大疫情后,国家及省、市、县政府为养殖户、规模养殖场恢复生产等提供支持.调查发现,有28个县得到补助或支持,12个县得到财政项目等支持,10个县得到低息贷款,3个县同时得到财政项目支持和低息贷款.
二、兽医行业财政支持存在的问题
新世纪以来,我国加大了对兽医行业的财政支持力度,兽医行业取得了快速发展,取得了显著的成效.但是当前我国在兽医机构改革、基础设施建设、重大动物疫病防控、村防疫员队伍建设等方面仍然面临着一些问题.
(一)兽医机构改革缓慢,经费难以保障
按照《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发[2005]15号）和《农业部关于贯彻<国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见>的实施意见》（农医发[2005]19号）的要求,“各地兽医工作机构的调整改革,原则上要在2005年年末前完成.兽医行政管理、动物卫生监督和动物疫病预防控制机构所需经费要按照国务院文件要求纳入各级财政全额预算管理,保证人员经费和日常运转费用”.然而,调查显示,截至2010年4月末,除了兽医行政管理机构改革已纳入全额预算管理,兽医卫生监督所和疫病控制中心分别还有8.92%和9.66%没有纳入全额预算管理.按照（农医发[2009]9号）的要求,“抓紧建立稳定的乡镇畜牧兽医站公共财政经费保障机制,切实将乡镇畜牧兽医站工作经费,以及人员工资、社会保险等全额列入财政预算”.经过调查显示,截至2010年4月末,仍有30.84%乡镇畜牧兽医站未纳入全额财政预算.
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(二)基层防疫机构基础设施建设少,基础设施差
现有的乡镇畜牧兽医站多数是在20世纪70―80年代建设的,站房陈旧破烂,缺乏实验室必备的化验检测和冷链设备,部分仪器设备陈旧老化,长期得不到更新.部分地区乡镇兽医站冷藏设备早已损坏,疫苗只能寄存在有冰箱的商店或农户中.从2004年以来,中央和省级地方财政加大了对基层防疫机构基础设施的投入,但是总体来看,还不适应当前疫病防控工作要求.在设施建设方面,调查数据显示,有97个县要求加强基层防疫基础设施建设,占到总数的45.12%,其中有78个县要求加强乡镇兽医站建设,部分县（市）要求加强县级兽医实验室、动物疾病控制中心、县级疫病监测中心等设施的建设.在设备建设方面,调查数据显示,有54个县要求加强基层设备建设占到总数的25.12%,其中有78个县要求加强设备投入,重点是防疫设备车辆、疫苗冷链建设、疫病监控快速诊断设备仪器三类设备.从基础设施建设项目资金投入主体来看,缺乏中央财政资金投入.调查显示,在设施建设方面,有60.8%的县要求完全通过中央转移支付解决.在设备建设方面,有62.5%的县要求完全通过中央转移支付解决.
(三)基层动物重大疫病防控经费短缺,疫病防控任务艰巨
目前,养殖户以散养为主,畜禽混养,人畜混居,且管理水平低下.同时免疫动物种类和免疫病种多,免疫操作复杂.因此,对动物的疫病监测、强制免疫、耳标、死亡动物的无害化处理、村级防疫员补助等经费的保障要求高.虽然我国逐年加大对动物防疫工作经费的投入,但是我国动物防疫经费仍然比较缺乏.调查结果显示,有97个县要求增加基层防疫人员特别是村级防疫员的津贴或补助,有78个县要求增加疫病监测防控类经费,有41个县要求增加死亡动物无害化处理经费,部分县要求增加扑杀补助、应激死亡补助、县级防疫工作经费等费用.另外,部分县（市）在发生疫情强制扑杀和因强制免疫造成应激死亡的补偿标准非常低,使养殖户对正常的防疫工作产生抵触情,增加了疫病防控的难度.调查结果显示,在强制扑杀时,部分县大牲畜补800元/只、猪补200元/只、奶牛补2400元/只、禽类补3元/只.在强制免疫造成应激死亡时,部分县大牲畜补600元/只、猪补50元/只、奶牛补900元/只、禽类补5元/只.
(四)村级防疫队伍人员经费得不到保障,队伍不稳定
我国已初步形成了中央、省、市、县（市）四级畜牧管理机构,在县（市）级下设乡镇畜牧兽医站和村防疫员,由于基层防疫机构担负着一线繁重的工作任务,防疫工作艰苦,经费得不到保障,特别是村级防疫员报酬过低,队伍很不稳定.调查显示,215个县村防疫员每年每人的平均补助为2470元①,其中低于（或等于）1000元的有71个县,约占调查样本的1/3,特别是还有27个县的村级防疫员没有享有到补助.由于补助标准偏低,对素质较高的农村青壮年劳动力吸引力不大,部分地方出现村动物防疫员辞职改行或外出务工现象,人才流失严重.据江苏省南京市2009年统计：南京市现有806名村防疫员,现从事防疫工作的年轻村防员不足300人,36至45岁只有217人,35岁以下的只有82人,青壮年层次人数明显不足.由于村级防疫员队伍不稳定,在遇重大动物疫情需紧急防疫时,一些村的动物防疫工作只能靠临时抓差、拼凑的方式招聘技术素质较低的社会人员来解决防疫问题.
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三、完善兽医行业财政支持的政策建议
按照《关于加大统筹城乡发展力度进一步历实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）文件提出的“加强重大动物疫病防控,完善扑杀补贴政策,推进基层防疫体系建设,健全工作经费保障机制”的要求[4],今后必须加大对兽医行业的支持,具体有以下几个方面.
(一)加快兽医相关机构改革,建立健全经费保障机制
构建机构健全、分工明确、运转高效、经费保障、素质优良的兽医工作体系是我国有效防控区域性重大动物疫情的首要条件.在巩固兽医管理体制改革相关成果,完善兽医行政管理机构改革的基础上,进一步加快动物卫生监督所和动物疫病控制中心的机构改革,全面完成各项机构改革调整任务,尽快将兽医相关机构全面纳入全额预算管理.重点加强乡镇畜牧兽医站的改革,将基层畜牧兽医站列入全额拨款事业单位,纳入县区财政预算管理,保持基层畜牧兽医机构的稳定.鼓励基层畜牧兽医站积极开展技术服务,多方位抓好收入.健全基层畜牧兽医人员的社会保障体系.基层畜牧兽医人员直接与动物接触,经常解剖病死畜禽、诊疗各类动物疫病,感染人畜共患病的几率较高.因此,应尽快落实基层畜牧兽医人员的社会保障,解决他们老有所养、老有所医问题.
(二)加大基层防疫体系基础设施投入,改善动物疫病防控硬件条件
中央要加大财政转移支付力度,省、县（市、区）两级财政要适当增加财政投入,逐步加强基层防疫体系的基础设施.一是建立和完善动物疫苗冷链体系.县（市、区）要有冷冻库或冷柜,乡镇要有冰箱,防疫员有携带式保温箱,使疫苗在冷链中运输,确保免疫质量.二是升级和改造各级兽医检验室.动物的防疫和检疫,乃至兽医卫生的监督必须以
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