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随着科技进步和经济的迅猛发展,人类干预大自然的能力和规模空前增长,传统的产业发展模式带来了严重的资源短缺和环境污染,在人类生产活动与环境的重重矛盾下,可持续发展观应运而生.生态产业是以实现产业可持续发展为目标的新型产业发展模式.生态产业发展在世界发达国家及我国渐成潮流.党的“十七”大提出了建设生态文明的新任务和新要求,使全面建设小康社会奋斗目标更具有时代特征,更加符合广大人民群众的愿望和根本利益.

为此,在“十二五”期间,我国更应该改变粗放式生产模式,大力发展生态产业,努力构建生态文明.如何有效发展生态产业成为一个重要问题.在这一过程中,政府在生态产业发展中的角色和作用显得尤为重要.

一、政府在生态产业发展中的角色定位

生态产业是继经济技术开发、高新技术产业开发发展的第三代产业.生态产业是包含工业、农业、居民区等的生态环境和生存状况的一个有机系统.通过自然生态系统形成物流和能量的转化,形成自然生态系统、人工生态系统、产业生态系统之间共生的网络.生态产业横跨初级生产部门、次级生产部门、服务部门,是人类在对自身与自然关系认知的基础上逐步深入而产生并发展起来的生态文明的产物.生态产业与传统产业相比是不同工艺流程间的横向耦合及资源共享,变污染负效益为资源正效益.纵向闭合从源到汇再到源的纵向耦合,集生产、流通、消费、回收、环境保护及能力建设为一体,三次产业在系统内部形成完备的功能组合.生态产业的意义不仅在于恢复生态循环和减轻环境压力,更在于能确保人类物质支持系统的可持续性.我国发展和建设生态产业的目的就是为了促进人与自然和谐,经济与环境协调发展,实现经济社会和生态环境效益的统一.从循环经济的本质、内涵和发展要求来看,发展生态产业是建设生态文明和推动循环经济发展的主要途径.因此,建设生态工业园、大力发展生态产业是我国推动生态产业与循环经济互动发展的现实选择.建设生态工业园,需要政府发挥引导、服务及增加制度供给等方面的作用,以推动现有工业园区的改造和整合.因此,在循环经济视角下分析生态产业发展中政府的作用,将循环经济和生态产业结合起来看政府作用具有深远的现实意义.

国外和国内的经济理论界分别从制度、技术、组织、管理等多个视角对循环经济问题展开了理论研究,也对生态产业特别是产业生态学和工业生态学进行了有益的探讨.这些研究有力地推动了循环经济的理论研究和实践发展,但还需要将二者结合起来进行更深入的研究,尤其要注重政府在生态产业发展中的作用和所处的“角色”.建设生态工业园、大力发展生态产业是发展循环经济的有效途径,也是我国建设生态文明和推动生态产业与循环经济互动发展的现实选择.在传统产业向生态产业转型的过程中,循环经济成为生态产业经济增长和经济可持续发展模式被继续倡导和实践,并在我国生态建设和生态产业发展中作为经济发展的载体受到重视.生态产业和循环经济紧密相连,相互发展,随着社会经济的发展,二者的战略地位将更为凸显.应以可持续发展理论为指导,稳步发展生态产业,积极推广循环经济模式,努力构建生态文明的和谐社会.

在有效发展生态产业和推进生态产业的成长过程中,政府的作用对生态产业发展尤为重要.政府有效地从多方面引导和推动生态产业发展,对生态产业健康有序的成长起到关键作用.世界各国尤其是发达国家和国内先进省份,政府在生态产业发展中具有独特的功能和举足轻重的地位,已经或正在发挥着不可替代的作用.政府是循环经济发展的责任主体,我国的市场体制不健全,市场对资源的配置功能未能真正发挥作用,因而,政府应充分运用政策调控,规范循环经济,保障可持续发展.通过科学的产业政策,调整产业结构、形成产业规模、加强技术渗透、建立合理的产业布局.加强财政和金融政策的支持力度,对于实施生态化的企业进行税收优惠和财政补贴,并为其融资拓宽渠道.建立各种有利于渗透产业发展的制度,从生产、消费、环境标志以及认证等多方面对不同主体的行为调控.可见,通过产业政策、财政金融政策以及有关制度的协同配合,政府将能实现对生态产业有力的宏观调控.

二、政府在生态产业发展中的重要作用

(一)引导协调

营造社会参与生态产业发展是政府主管部门和企业关注的事情,还需要各利益相关方乃至全社会的广泛参与.政府要应用宣传教育的基础性作用,充分利用各种媒体,如广播电视、报刊杂志、互联网络等宣传工具,普及循环经济知识,鼓励公众使用资源节约型产品,倡导适度消费、健康消费、绿色消费.与此同时,政府自身的行为对循环经济的发展也起着不可低估的推动作用,其作用主要是通过政府采购来实现.优先认购循环经济产品,确定其购买的法定比例,如优先采购通过环境标志认证的产品、经过清洁生产审计的产品及有节能标志的办公用品,引导公众绿色消费,以需求拉动生态产业的发展.

发展生态产业还需要多部门的合作与协调,建立政府部门间的协调机制.设立由各级政府主持,经济综合部门、资源管理部门、环境保护部门、宣传部门和法制部门组成的循环经济建设综合管理机构,有利于明确职责分工,理顺政府各相关管理部门之间的关系,消除部门利益障碍,共同推进循环经济建设.

(二)技术支持和人才培养

加强自主创新、掌握核心技术是发展生态产业的关键,而政府的技术研发支持是技术创新的重要保障.一是建立科研机构和高校与产业生态化相互结合的机制,以重点高校、企业、研究所为主体,建设工程技术研究中心.二是搭建信息技术的公共服务平台,促进工程技术实验室、研究中心等向企业开放.三是根据我国目前的需求,集中各方面的力量共同突破研发战略性新兴产业的关键性技术,带动一批专项研发项目.要进一步培养和引进技术型人才,不断提高劳动者的科学文化素质,尽快以符合我国需求的先进生产技术创造新的经济增长

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(三)制定政策

要实现生态产业发展的战略目标,在把握好政府调控的同时,必须要充分利用市场机制,尽可能地调动企业、消费者等微观经济主体在生态产业发展中的积极性,将市场机制建设与生态产业政策机制建设有机结合.从发达国家的经验来看,促进生态产业的政策正在向多样化、综合化演变,但财税政策仍是最为重要的手段.发达国家生态产业财税政策一般可分为两大类：一类是促进的财税政策,如旨在鼓励市场主体进行能效投资、节能技术研发、新能源投资的财政补贴,预算拨款,税收减免以及贷款贴息等措施；二类是抑制的财税政策,如旨在提高能源使用成本,鼓励节能降耗,控制温室气体排放的能源税、碳税等手段.我国应尽快建立健全符合我国实际的生态产业政策体系,如实施税制“绿色化”改革、进行各种形式的财政补助和贷款贴息；实行严格的产业准入制度,把国有企业作为发展生态产业的先导以探寻我国企业改革的新模式,等等.另外, 对开展循环经济的企业予以照顾,如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等.对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度.通过有针对性的财政补贴,调动循环经济建设的积极性,指导整个社会资源向循环经济的方向发展.

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(四)加大执法力度,推进法治建设

加大节能和环保的行政执法力度,严格监管资源浪费严重、环境污染严重的企业.国务院环境保护行政主管部门应会同有关部门组织监测网络,加强对环境的检测和管理.对造成环境污染的企业事业单位限期治理；对污染案物排放超过标准的,由环境保护行政主管部门责令重新安装使用,并处以罚款；新建的工业企业和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用高、污染排放少的工艺等.发展生态产业,是为了将循环经济作为我国新的经济增长模式.按照生态产业发展要求,我国制定了专门针对具体行业的专项立法,如《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《容器与包装循环利用法》等；2011年全国人大常委会对《环保法》进行了修订,修订的重点内容就是政府对环境质量责任的加强.

(五)制度强化

进行制度创新,建立符合循环经济发展要求的经济制度是发展循环经济的前提.首先,明确循环经济的战略目标,制定各阶段的分步实施计划,把发展循环经济纳入到国民经济发展的总体规划中,研究出发展重点和政策措施,进行专项规划.其次,在建立生态产业激励机制,构建规范化的市场过程中,由于外部性因素存在,会出现私人成本与社会成本的不一致性,市场机制无法发挥作用,即产生所谓的“市场失灵”,必须依靠政府的干预加以解决.当它们出现矛盾时,政府通过征税或补贴的策略,将私人边际成本与社会边际成本进行调节,使外部成本“内在化”.最后,政府必须充分考虑经济增长过程中的资源环境代价,加快建立、实施和完善绿色GDP核算体系.同时,政府要具有制定政策,有效调控等功能,改变以往只注重经济效益的老做法,协调好环境利益和经济利益的关系,积极发展生态产业,实现社会经济的可持续发展.完善我国促进生态产业发展的财税政策,既要借鉴国外的经验做法,同时又要结合我国的基本国情,构建起具有中国特色的促进生态产业发展的财税政策.

发展生态产业作为一种新的经济发展方式,在发展初期,政府应当成为生态产业发展的倡导者和有力推动者.要求政府必须适时地实现政府改革的治理行政、规则行政的理念和趋势.加强对生态产业发展的宏观调控,使我国经济尽快转变到循环经济发展的轨道上来,真正建立资源节约型和环境友好型社会,实现社会经济的可持续发展.

（作者单位：内蒙古财经大学财政税务学院）

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