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新一届政府推动的政府职能改革,在2013年“两会”后,首先以取消部分审批权力和放权给地方等形式而提速推进.
这项被视为主动约束和限制政府权力的改革,因其性质之重大、节奏之频繁而引发层层反响.两次国务院常务会议审议之后,5月13日,国务院召开了一个范围更大的全国电视会议,动员部署下一步国务院机构职能转变工作.5月16日,国务院又公布了取消和下放管理层级的行政审批项目目录.这份目录详尽地披露了此次取消和下放管理权限的细目.
历时仅两个月,国务院分两批取消和下放了133个行政审批事项,这其中以关系生产经营和业务活动、资质资格许可认定的项目为主,共95项,投资审批项目共25项,另有评比达标表彰项目10项,行政事业性收费项目3项.
政府主动约束权力和下放权力,不但对中国整体改革意义重大,对提振经济活力意义重大,也关涉中央和地方、中央各部门之间的层层利益纠葛.此次国务院下放权力的“断腕”背后,也映射出渐进式中国改革的历史微观图景. 发改委被“放权”
5月17日,国家能源局收到了一份通知,要求上报自成立以来的所有能源项目批文,以及其他部分行政批文. “这不同寻常.我在部委这些年还从来没听过这种要求.”一位接近国家能源局的部委人士告诉《财经》.
一周之前,国家能源局一位前任负责人被中纪委调查.其主政国家能源局期间,在火电建设项目的审批上,各省的审批情况差距很大.
今年初召开的全国能源工作会议上,火电站项目审批的不平衡和不公平问题,成为与会省市负责人讨论的焦点.在各省能源负责人的分组讨论会上,六个小组中有五个小组讨论了项目审批遇到的不公平和困难,并提出质疑.其中,贵州省发改委主任付京公开批评说：“有政治和经济背景的省市批得快.贵州没政治地位,经济差,你们就拖着项目不给批复,什么道理?”
在全国性会议中,基层官员如此激烈地公开质疑中央部委在审批项目中的公正性,颇为罕见.一位参会人士称,“这在国家发改委历史上也是第一次发生.”
国家发改委主管的审批项目遭遇诟病,上述案例仅是其一.在外界看来,政府是该服务于市场主体并维护其公平性,还是直接扮演踢球的运动员,是检验政府职能的一个重要指标.
2013年两会后,新一届中央政府做出了新的转变政府职能改革决定.3月10日,《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大一次会议审议.此次职能转变方案在宣布铁道部等部委进行大部制改革的同时,将“减少和下放投资审批事项”列为政府职能改革的第一项任务.
国家发改委素有“小国务院”之称.它的职能,不仅包括国家重要经济规划的制定、对经济进行宏观研究和调控等宏观管理职责,更有“审批、核准、审核重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类重大投资项目和大额用汇投资项目”等微观管理职责.如何界定其职责边界,改革其审批权限,也被看作此次政府职能转变的风向标.
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因事关政府行为的边界和市场微观主体的经济活力,减少投资审批项目成为此次取消和下放行政审批项目的一个重点.在这次取消和下放的事项中,取消的有107项,超过80%.
对于“市场竞争充分,企业自我约束能力强,可以通过经济和法律手段,产业政策、技术标准、信息引导等实现有效调控”的项目,由核准改为备案管理；其次,对于“现阶段仍需由政府通过发展规划、总量控制目标、产业政策、准入标准、用地政策、环保政策、税收政策、信贷政策等实现有效调控的项目”,主要交由地方政府核准,并明确相应责任.
这意味着,一批原本由国家发改委负责审核的投资项目,例如城市快速轨道交通、机场扩建等项目,将交由地方审批.另外,部分权力将从发改委主导,改为赋予主管部委更大主导权.
今后,对于地方事权的投资项目主要由地方负责审批、监管；对于国家扶持地方的一些项目,包括发改委在内的国务院部门只确定投资方向、原则和标准,具体项目安排也由地方政府负责.
具体行业的政府投资项目,将由行业主管部门（如教育部、交通运输部）汇总之后,报国家发改委审批,国家发改委根据国民经济发展及预算内资金安排情况进行平衡,实施总量控制.这改变了以往政府投资项目在发改系统汇总、审批、分配的局面,审批流程的变化,也凸显了分权意图.
“目前总的改革方向是确立企业投资主体地位,按照要求,审批权力在梳理、下放,目的是节省企业的行政成本.”国家发改委投资研究所所长张长春说.
中国行政管理学会副秘书长沈荣华注意到,这次政府职能改革措辞上的变化.以往说宏观调控,主要针对的是国家发改委、央行、财政部等几个部委,但这次提的是宏观管理,把所有部门都纳入了,算是“一个很大突破”. 加大地方主导权
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放权给地方,让地方承担更多事权的同时拥有更多项目和支出决策权,也是此次政府职能改革的重要一环.这其中,既有投资审批权的下放,也有中央转移支付的下移.
按照谁投资谁决策的原则,中央政府投资的项目需要国家发改委审批.但在此次改革前的实际运行中,地方政府出资建设的一些固定资产投资项目,需按照《政府核准的投资项目目录》到国家发改委和行业主管部门核准.地方一些官员对此颇有微词.
国家发改委、行业主管部门主要从市场准入、经济安全、环保、资源利用等方面进行审查,一般来看,审核部门多,审核时间长.而看似严格的核准,在实际运行中也存在漏洞.
“国务院部门管得过多过细了,既管不了,也管不好.”李克强总理在5月13日的全国电视会议上说,各级政府要按照各自事权分级管理,尤其是涉及改善民生的具体事项,要尽可能实行就近管理,不能什么事都到北京来批. 5月13日,国务院机构职能转变动员电视会议宣布取消和下放的133项行政审批等事项中,取消和下放的25项投资审批项目涉及能源、交通等行业.今后地方在行政区域内进行的城市轨道交通建设、区域内的铁路线路建设、机场扩建等项目,将由地方投资主管部门审批.
“四川芦山抗震救灾这样的大事急事,经部署后都能交给地方为主去办去管.因此,我们要相信地方也能办好管好其他很多事.”李克强说.
不仅地方政府投资的项目如此,对于中央扶持地方的一些项目,中央也准备放权.对这类项目,国务院部门以后将只确定投资方向、原则和标准,具体项目安排由地方政府负责.
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对于中央政府预算内的投资管理,此次改革也有新的构想.
从2012年中央政府预算内投资来看,4000多亿元的中央政府投资主要投向民生领域,以往均是各地发改委上报,国家发改委审批,“跑部钱进”现象也因此而来.为争取这类资金,地方政府不仅需要争得行业主管部门批准,还得“公关”负责项目审批、资金发放的两大部委——国家发改委、财政部.
“各个部门就有意见,抱怨说我们管具体的审批,为什么发改委还要再审批一道,所以这次基本都下放到各个部,由各个部再分到各个省.”一位国家发改委内部人士介绍.
以中央承担主要责任的义务教育为例.学校建设、教学设备购置等项目由教育部门汇总后报到国家发改委,发改委根据资金安排计划和整体教育发展情况进行审批,然后由教育部分到各省.改革后,各省级政府将不必如此麻烦了.
除了投资项目的审批权下放,中央转移支付的部分财权也有相应调整.按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求,今年6月底前,财政部将会同有关部门,减少、合并一批财政专项转移支付项目,下放一批适合地方管理的专项转移支付项目.
今后,中央将大幅减少中央对地方专项转移支付项目,“合并专项,扩大一般”,将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方.
目前财政税收地方和中央“三七开”,即七成财政收入归中央,但是支出时各占一半.中央政府通过转移支付返还给地方,这种返还尤其是专项转移支付通过具体项目,支配权力集中在财政部,地方缺乏自主权,因而也需要“跑部钱进”.
2012年6月,审计署发布56个县财政性资金审计调查结果,发现县级财政对上级财政资金依赖度高,54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元,其中68.4%是专项转移支付.但由于资金下达晚,或者是地方项目的前期准备不充分,到2011年底,43个县结转专项转移支付达106亿元,占收到的专项支付总金额的35.92%,严重影响专项资金的使用效果.
财政专项转移支付上的不公开、
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上述人士介绍说,除了已经列入专项规划的,合并专项转移支付,财政资金“切块”给地方,具体怎么花由地方自己定. 改革“核准、备案”
目前国家对政府投资实行审批,对企业投资则实行核准、备案制.其中,核准针对的是企业投资的重大项目和限制类固定资产投资项目,非重大、非限制类固定资产投资项目实行备案制.
在中国社会科学院工业经济研究所所长金碚看来,中央只要存在审批事项,从省到市县所有力量都会进攻中央.“一个项目要国家发改委审批,地方上从省长到市长就会轮番到国家发改委做工作,国家发改委今年不批,地方明年换个包装再报,再进攻.”他的结论是,“审批制实际上是无效的.”
和审批相比,核准的程序简单些,企业只需要向投资主管部门提交项目申请报告,审查的内容不包括销售盈利等经营层面内容,主要是土地、规划、环保等方面.而审批制需要经过项目建议书、可行性研究和开工报告等环节,相对而言更为复杂.
2004年7月25日,《国务院关于投资体制改革的决定》公布,同时还发布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》.根据该目录,中央和地方投资主管部门对农林水利、能源、交通、电信产业、社会事业、外商投资等在内的13个领域的重大项目和限制类项目,从审批改为进行核准.
“由于各个部门之间扯皮,2004年到现在,投资体制改革方案里的很多内容,到现在都还没有落实.”一位知情人士介绍说.
2007年之后,国家发改委投资司相关负责人就曾透露要对“目录”进行修改.政府核准投资项目目录（2009年本）经过多轮谈判、修改后,上报国务院.按照修改建议,向地方和国务院其他部委（工信部、水利部、农业部、铁道部等）下放核准权限.但是,2009年版核准目录最终未获批准.
据悉,2009年版目录搁置,主要由于行业主管部门和国家发改委之间存在分歧.
中国经济在经历了4万亿元经济刺激计划之后,2010年钢铁、水泥、风电设备、多晶硅等部分行业出现了产能严重过剩.国家发改委提高了一些传统过剩行业投资的核准权限,下放核准权限就此搁置.此轮国务院取消和下放一批企业投资核准权,也算是在完成上一轮未尽的调整.金碚调研发现,如果中央政府不批项目了,就意味着没有了优惠,“企业就会理性经营”.
由审批改为核准制,是希望在项目“入口”上管一管,减轻后面的监管压力,但从实际执行来看,核准制也存在管不住、管不到基层等问题.张长春调研发现,基层政府部门职能转变可能不到位,将备案变成了审批.
八成以上企业投资实行的是备案制.备案作为前置的审核就是必备的手续,在建设之前拿到准予备案的文件,否则不能开工建设.但备案也很容易变成“变相审批”,影响企业投资决策.
早在国务院职能转变方案前,广东省已将省级企业投资核准权下放,凡不涉及公共资源的企业投资核准项目,全部改为备案制.
但由于相关部门执法不到位,一些企业投资项目随便调整规划、乱占耕地、违反国家环保政策,或者采取绕道的办法,上马国家禁止的小钢铁、小水泥项目,当地投资主管部门面临上级核查压力,对于这些项目只好不予备案. 过去数十年,企业投资项目核准、备案一直没有走出“一收就死,一放就乱”的怪圈,这和核准权下放以后,后续的执法不严、监管不力密切相关.
此次政府职能转变方案已经明确,将最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围,目前已经取消和下放投资项目共25项,一些尚未下放的投资核准权仍由国家发改委负责.
根据以往年份经验,一旦投资增长过快,经济过热,下放地方的权力会被再次收回,投资审批核准权的收与放受经济环境影响,缺乏长期性. 职能改革待完善
发改委的投资审批权力改革,得来匪易.
十年前,国务院就曾经计划改革投资审批体制.时任国家发改委投资所所长张汉亚说,业界多支持发改委削权,“发改委能不能变小”,一度成为衡量相关领导工作的一个指标.然而十年之后,发改委的职能反而膨胀了,简政放权不得不回到原点.
张汉亚向《财经》记者介绍,国内的审批制,最早是学习苏联的审批制度建立的.国家发改委几乎每个司局都有行政审批权,如：固定资产投资司负责审核重大城市基础设施、城市环保设施、房地产开发项目等,财政金融司负责审核财税、金融、证券、保险系统重大项目及印钞造币行业建设项目等；价格司则负责组织对重要商品、服务价格项目的成本调查和监审,审核少数中央政府管理的商品价格、服务价格和收费标准等.
1988年以前,国家对投资实行严格管理,由中央政府统一负责审批.1988年投资体制改革时,确立了政府只管公益性、基础设施类的政府投资项目,经营性投资活动与部委脱钩.当时改革规定,经营性投资由国家计委切块给六大专业投资公司,由投资公司按计划安排生产,自主经营.
这本来是国务院部门职能转变的一次良机.“但是各个部委都反对,每次开国务院会议都反对.”一位熟悉当年改革内情人士介绍说,改革遭到各个行业主管部门（例如能源部、机械电子工业部等）的反对.
1994年,国务院同意撤销六大专业投资公司,原有人员和拨改贷回收的部分资金进入国家开发银行.此后,政府投资再次回归政府部门管理,目前20多个部委拥有投资权限,均源于此.
1992年小平南方谈话之后,政府和企业投资热情高涨,虽然当时已经提出“谁投资谁决策
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