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摘 要：党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经
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关 键 词 ：PPP模式,交通,基础设施
一、PPP模式概述
PPP,即public-private partnership的缩写,通常译为“公私合作伙伴关系”,在我国,由于参与PPP的除了民营企业还有大量的国有企业,故经常译为“政企合伙/合营”.今年9月,财政部印发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中,将PPP模式统一定义为“政府和社会资本合作模式”.
PPP模式是政府和企业在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系.通常模式是社会资本承担基础设施的设计、建设、运营、维护等大部分工作,并通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得合理投资回报,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化.
PPP模式的核心单位是项目公司,一般由独家企业或企业联合体在获得政府授权后,以特许经营公司的形式建立.项目公司是PPP管理模式的主体,承担着直接对项目进行开发、建设、经营和管理的角色.围绕在项目公司周围、通过与项目公司发生联系而参与PPP建设模式的有政府部门、企业、金融机构、承包商等,他们分别承担着项目某一方面和环节的建设任务.
最具代表性的PPP建设模式如图所示：
二、甘肃交通基础设施建设运用PPP模式的积极作用
一是有利于缓解交通建设资金压力.目前,甘肃纳入《国家公路网规划（2013―2030年）》的高速公路5118公里,截至2013年底已建成2700多公里,在建400多公里,剩余2000公里,总投资约需2300亿元.甘肃省省道网规划的地方高速公路和普通省道总规模约17225公里,按静态投资匡算,资金需求总量约为4230亿元.通过PPP模式引入社会资本参与交通基础设施建设,有利于盘活社会存量资本,激发社会资本投资活力,促进交通基础设施建设投资主体的多元化,有效弥补建设资金的不足,缓解交通主管部门筹融资的压力.
二是有利于控制项目建设整体成本.在PPP模式下,社会投资主体为保证自身利益,在初始阶段即参与项目的可行性研究、经济效益分析等,保证了项目在技术和经济上的可行性.而且PPP模式在项目完成并通过政府验收批准使用后,社会投资主体才能取得收益,因此社会资本在遵守规范的前提下会尽可能提高建设效率和节约资金成本,避免了传统项目建设模式中管理主体责任心不够强及项目成本控制缺乏约束的弊端.
三是有利于提高基础设施经营效率.传统模式下交通基础设施项目的建设、经营由政府部门委托相关职能单位全权负责,具有一定的垄断性质,而这种垄断性造成了基础设施长期存在经营效率低下、服务质量不高等问题.采用PPP模式能够一定程度打破传统模式的垄断性质,形成公共交通产品供给的竞争局面,有利于提高交通产品的整体服务质量.同时社会资本在PPP模式下会更多从经济效益角度考虑问题,在设计、施工、运营、养护等过程中积极采用新技术、新材料、新工艺,在项目管理模式上推行设计施工总承包等新的建设模式,有利于提高交通基础设施建设整体管理服务质量.
四是有利于改善交通基础设施服务质量.规范的PPP模式与现行的业主负责制模式以及BT、BOT的最大区别是把公平与效率有机结合起来,在此模式下能够将政府的发展规划、市场监管、公共管理职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合.交通主管部门摆脱了大量的微观管理事务,可以把更多的精力投入到对项目质量监管、运营服务水平监督等工作中,更好的发挥宏观指导和过程监督作用.而社会资本在政府部门的严格监管下,为确保投资收益回报,会更加注重项目的全寿命周期,更主动的采用先进管理理念,更积极地提高产品服务质量,双方各取所需,取长补短,实现双赢.
三、甘肃交通基础设施推广运用PPP模式的政策建议
一是要加快角色转变.甘肃交通基础设施建设长期采用的是交通主管部门统一领导下的业主负责制建设模式,业主作为项目法人全面负责基础设施项目的报批、招标和建设全过程管理,在项目运作过程中处于绝对主导地位.在PPP模式下,交通主管部门、业主单位与社会投资主体在法律上属于对等地位,双方是以PPP合同为基础的合作伙伴关系.交通主管部门及业主应由过去在基础设施建设中的经营者,转变为给社会资本合作提供公共服务的监督者和合作者.在此过程中,交通部门应对原有的交通基础设施建设投融资体制、建设管理体制、项目管理模式等进行改革创新,做到既不越位也不缺位,遵循市场规律,主动适应PPP模式建设需要.
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二是要完善管理制度.PPP模式作为一种合同式的投资方式,需要有一套完善的符合交通基础设施项目建设实际的法律制度体系,使双方的谈判合作有章可循.同时,由于交通基础设施项目一般周期长、投入大、环节多、回收慢,合作过程中各种突发性事件和不可预知的风险因素较多,交通部门应从项目的立项、设计、融资、运营、养护、管理等各个环节对双方的责任、义务、风险做出明确界定,在保护双方利益的前提下确保项目顺利实施.
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三是要合理分担风险.风险分担是否合理是PPP项目能够成功的决定性因素之一.PPP模式下,社会资本的主要目的是追求项目收益和回报率,而政府部门更注重交通基础设施项目的服务质量和社会效益.同时由于交通基础设施带有较强的公益性色彩,国家对公路收费标准等有明确的政策约束,社会资本的利润空间有限,稍有不慎就可能陷入亏损.这就要求合作双方建立起“收益共享,风险共担”的合作机制,政府主管部门应通过财政补贴、税收优惠等方式,在政策允许范围内对项目运作过程中潜在的或已发生的风险进行适度兜底,确保社会资本盈利但不暴利,达到“激励相容”的效果.
四是要加快建立PPP项目库.通过多年的快速建设,甘肃基本形成以省会兰州为中心,高速公路为主骨架,国省道为一般干线的公路网体系.但按照《国家公路网规划（2013年―2030年）》和甘肃省省道网初步规划,甘肃交通基础设施建设任务还相当繁重,而且项目主要集中于陇南山区、甘南高原、陇东黄土高原等地质条件复杂、建设难度大的地区,一般社会资本无力或轻易不敢涉足.因此交通主管部门应加快建立交通基础设施PPP项目库,筛选一批建设难度适宜、投资规模适中、收益前景良好的项目作为重点推荐对象,吸引社会资本积极参与投资建设,缓解建设资金压力,政府专项财政资金应更多投资到社会资本不愿或不敢进入的项目.
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