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摘 要：从县域经济角度来探讨税收调控与经济发展方式转变的关系和作用,并结合江苏县域经济的发展现状及特点进行深入分析,从而提出了完善现行税制和制定合理税收政策的对策建议.
关 键 词 ：经济发展方式；税收；调控；县域经济；江苏
中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）04-0015-03
中国“十二五”规划指出,以加快转变经济发展方式为主线,是推动科学发展的必由之路,是中国经济社会领域的一场深刻变革,必须贯穿经济社会发展的全过程和各领域.转变经济发展方式是一项战略性工程,离不开各种政策手段的综合运用,其中,税收作为保证国家机器运转的财力基础和宏观调控的重要工具,发挥着不可替代的作用.县域经济是衔接宏观经济与微观经济,连接农村经济与城市经济的重要纽带.
一、税收调控与县域经济发展方式转变相关性分析
县域经济是一种行政区划型经济,是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济.县域经济是繁荣农村经济的重要保证,是小城镇发展的重要基础,是吸纳农村富余劳动力转移的主要渠道,是农民增收的重要途径.以江苏为例,改革开放以来,江苏经济长期处于全国的第一方阵,与县域经济率先崛起和相对发达密不可分.2009年末,江苏共有县级市26个,县25个,全省县域行政区划面积7.69万平方公里,占全省的74.7%；县域总人口（户籍人口）4 778万,占全省的64.4%；地区生产总值18 538亿元,占全省的53.4%；城镇固定资产投资5 612亿元,占全省39.3%；社会消费零售总额4 913.07亿元,占全省的42.8%；进出口总额1 433亿美元,占全省的42.3%,地方一般预算收入1 208亿元,占全省的41.4%.由此可见,县域经济是国民经济的基础,抓好县域经济事关经济发展大局.
（一）实现县域经济发展方式转变依赖于税收调控
税收是国家调控宏观经济和微观经济发展不偏离轨道的手段,县域经济发展方式转变依赖于税收调控来实现.如税收调控经济运行的功能,可以充分作用于县域经济发展方式转变的经济发展速度的控制和质量保证上面；税收调控资源配置的功能,可以充分作用于县域经济发展方式转变的控制“三高”上面.
（二）县域经济发展方式转变主导税收调控
县域经济发展方式转变就是不断地调整驱动经济增长的要素组合,包括产业结构、收入分配、居民生活以及城乡结构、区域结构、资源利用、生态环境等方面.县域经济发展方式转变是税收调控的主导,税收调控最终是服务于县域经济发展方式转变的,如县域经济发展方式转变的控制经济发展速度、保证经济发展质量和控制“三高”等目标就对调控收入分配的要求；又比如县域经济发展方式转变要求适应经济全球化趋势就是对调控资源配置要求.
（三）县域经济发展方式转变与税收调控目的是相通的
税收调控范围的广泛性对应县域经济发展方式转变的全面性,税收调控对象的针对性对应县域经济发展方式转变的目的性,税收调控的刚性对应县域经济发展方式转变的柔性.从三个对应关系来看,二者的目的是相通的,如调控经济运行与控制经济发展速度和保证经济发展质量的关系,又如调控资源配置与控制“三高”的关系等.二者的关系可以概括为相通、主导和依赖的关系.
二、从税收的角度分析制约江苏县域经济发展方式转变的主要因素
税收来源于经济,江苏县域经济的快速发展,给地方税收带来了充足的税源.2009年,江苏县域地税税收收入总量突破700亿元,总量为“十五”期末2005年的2.55倍,2005—2009年年均增收超过100亿,年均增速26.4%,高出全省增幅3.1个百分点,其中,苏南、苏中、苏北年均增长21.3%、31.3%、41.1%.县域税收占比由2005年的33%提升到2009年的36.3%.
（一）税收增速与经济增速长期倒挂,制约了县域经济的可持续增长
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近年来,虽然江苏县域经济与税收均保持着较快增长,但税收的增速明显快于经济的增速,也快于周边县域经济的强省浙江和山东.2006—2009年,江苏县域GDP年均增幅为19.4%（现价）,地方税收年均增幅为26.4%,税收增幅高于经济增幅7个百分点,而同期浙江省县域税收年均增幅只有16.2%,山东省只有19.3%.其中苏北五市的县域税收平均增幅高达38.3%,高出同期经济增幅18.9个百分点.
由于产业结构、统计口径等多方面因素,税收增长在一定程度内高于经济增长是合理的,比如从反映经济税收协调性的税收弹性系数看,其系数在0.8~1.2之间应处在合理区间.但近五年江苏县域税收对经济增长的平均弹性为1.36,其中苏北地区五年的平均弹性为2.05,说明这其中必然存在着非经济自然增长因素.以增长最快的苏北地区为例,由于其经济基础相对薄弱,地方财力规模偏小,县乡财政担负着广泛而重要的公共再分配职能,财政收支矛盾较为突出,部分县（市）政府出于对自身利益的考虑或为满足财政支出的需要,对地税部门下达的税收增幅偏高,加之单一的收入考核导向机制,导致税收计划与实际税源相脱节,既加大地税部门组织收入压力,同时也使税收计划与依法组织收入的矛盾进一步突出.据调查,近年来苏北地区大部分县（市）政府下达的地税税收计划增幅超过30%,少数县（市）政府下达的税收计划增幅超过50%.税收增长速度长期高于经济增长速度,势必不利于经济的可持续增长.
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（二）经济发展不均衡,制约了县域经济实力的整体提升
虽然近年来江苏县域经济总体保持了较快增长,但受自然条件、区位优势和经济基础等诸多因素影响,三大区域的经济发展还很不平衡,自南到北,梯度落差较大.从反映经济综合实力的地区生产总值看,2009年,全省苏南、苏中、苏北三大区域县域GDP比值为3.8∶1.7∶1,人均GDP比值为5.8∶3.3∶1,GDP排名前五位的苏南四县（市）总量超过了苏北全部县（市）的总量.从单体来看,强县、弱县间的差距极大.全省人均GDP最高的昆山市（68 420元/人）与最低的灌云县（3749元/人）相差56倍；规模以上工业增加值最高的江阴市（251.2亿元）与最低的东海县（2.33亿元）相差107倍.从三大区域税收收入占比看,苏南14个县（市）税收占比近六成（57.5%）,而苏中和苏北37个县（市）的税收总量占比不足全省的50%,收入总量仅为苏南的3/4,苏南县域税收平均规模为29.36亿元,分别为苏中、苏北的2.7倍、4.7倍,最高昆山市（80.76亿元）与最低的洪泽县（3.87亿元）相差近20倍.全省县域发展严重失衡,影响到县域经济的整体水平和综合竞争力的进一步提升.
（三）经济结构不尽合理,制约了县域税收持续稳定增长
现阶段,江苏县域经济虽然总体上已经进入工业化中后期,但与全省产业构成相比,县域产业结构中第一产业的份额仍然较高.2009年,全省县域第一产业增加值占县域GDP的8.6%,高出全省平均水平2.5个百分点.目前全省仍有1/4左右的县第一产业的占比高于20%,部分县农业社会的特征仍比较明显.由于第一产业比重偏高,2009年全省县域地税税负为5.7%,低于全省近1个百分点.
从税收的行业构成看,县域税收对建筑业、房地产业依赖过大.2009年,全省县域税收中建筑业和房地产业两大行业占比为45%,高出全省两大行业占比3个百分点,比山东高17个百分点、比浙江高10个百分点.其中：苏北县域税收中两大行业占比高达五成以上（54.3%）,高出苏南五市两大行业占比14.3个百分点,两大行业增收贡献份额高达73.8%.可见,目前县域税收对建筑业和房地产业两大投资拉动型产业依赖过大.
三、税收促进江苏县域经济发展方式转变的对策建议
（一）完善结构调整的税收优惠,加快县域经济转型升级
1.完善促进现代农业发展的税收政策.进一步扶持农民专业合作经济组织的发展,强化科技对现代农业发展的支撑能力,带动现代农业发展和农业产业化升级,促进农民增收.对于农民专业合作社从事农业生产、农产品流通、初加工,提供农业技术、信息、仓储、培训等服务收入,可全部免征增值税、营业税、所得税,合作社成员取得的股息、红利、盈利返还一律免征个人所得税.农民购买农用生产资料,其中农机可由国家凭农民购买的增值税专用发票直接退税给农民或财政直补；对化肥、农药,因面广量小,退税手续烦琐,仍可继续实行免税,使农民真正得到实惠.适当降低最基本生活必需品的税负,将农业产品、食用植物油、自来水、居民用煤炭制品、天然气、煤气、石油液化气等老百姓基本生活必需品的增值税税率由现行的13%降至10%或10%以下,减轻医药物品的税收负担.
2.积极发展农村现代服务业.对开展政策性农业保险的保险机构,取得的保费收入免征营业税；对开展农业质量和环保标准体系、农业支持和保护体系规划、策划、咨询、服务的收入,免征营业税；对以农家独特的田园风光为依托,以绿色生态休闲为主题,以花园、果园、茶园从事生态旅游项目,在一定期限内减免营业税和所得税；将涉农服务免征营业税政策,扩大到所有农业产前、产中、产后服务项目；对农村教育、文化基础设施建设项目,给予长期减免营业税和企业所得税政策.
3.完善促进新兴产业发展的税收政策.现行企业所得税制度中,新兴产业领域的优惠手段较为单一,延期纳税、税收抵免、加速折旧、再投资退税等手段未得到充分应用.因此,应在现有制度的基础上,充分使用上述手段.新兴产业的有些资产更新换代非常快,甚至二三年就出现新产品,应放宽该类设备的折旧年限,规定可在更短时间内提取折旧.现行企业所得税法缺乏关于再投资的优惠制度,为了鼓励新兴产业企业再投资,应作出这方面的规定.
（二）实行促进城乡、区域经济协调共进的税收政策,推进平衡发展.
税收政策促进城乡、区域经济平衡发展的基本思路是要在兼顾公平与效率的基础上,主要通过税收优惠机制,调节区域之间的资源配置,以获得整体效益最大化.
1．引导优势产业,统筹区域协调发展.首先,充分利用苏北的资源禀赋优势,运用税收政策引导发展现代农业科技深加工,建设生态健康养殖基地、安全水产品养殖基地和海洋捕捞渔业及海产品深加工基地；重点发展湿地旅游、生态旅游、海岛旅游和休闲度假旅游；集中建设石化、钢铁、造船、能源等临港产业以及物流、配送、仓储运输等现代服务业,提高苏北发展内生力.其次,运用税收优惠政策扶持苏南高薪技术企业发展,在苏南形成高科技产业集群,促使苏南产业升级.最后,加强苏南、苏北之间的产业转移承接,加大劳动密集型企业向苏北转移,对产业转移产生的投资成本差异,以财政补贴或者税收减免的方式进行弥补,以进一步提高苏北第二产业和第三产业占GDP的比重.
2.降低税负,吸引生产要素参与新农村建设.实行对农村积极有效的减免政策,特别是中央税的减免,真正体现国家的实际扶持.实行吸引投资的税收政策,对投资于农村地区的企业,适当提高折旧率或折旧额,对外来投资者以来源于农村地区的税后所得再投资于农村地区的,实行全额退税的鼓励政策.对吸引人才的专门补贴实行个人所得税免税优惠等.
3.放宽税收管理权限和分成比例,促进农村自我积累和发展.在税收管理权限和税收分成比例方面,中央财政应给予农村地区地方财政更多的优惠,以促进农村地区的自我积累和自我发展.
（三）完善民生事业发展的税收政策,保障和改善民生
1．完善扶持中小企业发展的税收政策.中小企业作为活跃市场的基本力量,吸纳了社会上大多数就业人员,成为县域就业主阵地.为了鼓励发展中小企业,建议推行差别税率：在所得税方面,根据纳税人的效益规模或者企业规模实施不同的税率,规模大的适用基准税率,规模小的适用优惠税率；实施所得税累进税率,对企业利润水平低的实施较低的税率.在流转税方面,按企业的规模实行差别税率,规模小的实行较低的税率.规定起征点,对所得税或者流转税规定起征点,在起征点以下的不征税.
2．加大促进就业的税收优惠力度.税收应加大支持促进就业创业的力度,落实并延续已有的税收优惠政策.适当优化增值税和营业税的征收政策,如可以对增值税和营业税的起征点适当提高或者将增值税纳税人中的小规模纳税人从增值税制中淡出,降低增值税征管成本；进一步降低中小企业中的微利企业所得税税负,支持中小企业发展,可以采取的措施如将现行小型微利企业所得税优惠政策规定的年应纳税所得额低于3万元标准放宽到低于5万元或低于10万元的标准,或者对小型微利企业的所得税一律降至10％,以照顾微利企业,促进就业；统筹城乡就业,将农民工返乡创业纳入政策扶持范围,对返乡农民工自谋职业从事个体经营的,可比照下岗失业人员再就业政策给予税收优惠.
（四）构建绿色税制,促进资源和环境保护
1．调整资源税.一是要适当扩大资源税的征税范围,广义的资源概念不限于矿产,还应包括水、森林、草原、滩涂等.二是要对部分资源品种改变计征方式,首先可对原油、天然气、煤炭由从量计征改为从价计征.2010年6月1日,中国率先在新疆进行资源税改革试点,对新疆石油、天然气由从量计征改为从价计征,税率为5%.建议在新疆试点工作的基础上,条件成熟时逐步扩大到全国范围内推行.三是要适当提高资源税税负,现行资源税税负是多年以前制定的,随着资源价格不断上涨,目前税负明显偏低,难以起到有效的调节作用.
2．开征环境保护税.在费改税的基础上,推动环境税立法,重点考虑对污水排放、碳排放、二氧化硫排放征收.污水排放属于费改税,同时相应考虑设立碳税、硫税税目,择机进行开征.碳税,是二氧化碳排放税的简称,是针对化石燃料使用征收的税,旨在减少化石燃料消耗和二氧化碳排放.碳税开征已成为中国减缓国内外压力的需要,有利于中国树立负责任的国际形象,它对于经济发展方式的转变和产业结构调整优化具有重要作用,也是完善中国环境税制的客观需要.
3．完善消费税.消费税是中央税,具有宏观调控的功能.但中国消费税名不副实,主要是在生产环节对企业征收,对消费者而言,属于隐性税收,调控功能被隐蔽和弱化了,应进一步完善消费税政策.将消费税政策逐步显性化.消费税是价外税,对消费者征收,就能起到明显的奖惩作用.中国消费税对企业征收,一提高消费税,企业就会涨价,消费税对企业行为的调节就会弱化.
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