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税改的三大错位
第一个错位是税制改革导致政府受益多,民众获益少.增值税和分税制改革以后,税收的增长开始加快,而且越来越快,增长率一直保持在20% 以上,2007 年甚至达到30%.但是民众享受的福利却没有随着税收的增长而得到明显改善.
举公共医疗为例,我国目前仍有2.5 亿人没有购买任何医疗保险,享受不到任何公共财政提供的医疗服务.而另外10.5 亿人虽然有保险,很多人的保险质量却不高,经常面临报销费用比较低、各种服务不到位的情况.
在最近政府公布的4 万亿投资计划里,医疗、卫生与教育的投资加起来只有400 亿,所占比例还不到1%.也就是说,这次财政投资仍然像以前一样,关注点仍然落在铁路、公路、港口这些大型的基础设施建设上,对民生的关注明显不足.
第二个错位是现行税制结构对富有者有利,对中等收入者和贫弱者不利.从1995 年到2006 年,我国最富的人和最穷的人之间的收入差距从13倍上涨到21 倍.这表明税收不仅没有起到调节贫富差距的作用,反倒有促进差距扩大的嫌疑.观察美国、英国、日本这些国家,公民收入税前税后的比例,特别能说明问题.一般税前他们的富人与穷人的收入差距有十几倍,但是征税以后收入差距就只有三四倍了.
第三个错位是税收的无益耗费问题.无益耗费主要指腐败.国家财政资金的使用如果缺乏有效的监督和控制机制,就会使税收更多地变成官员个人的行为,必然会形成腐败、权钱交易.这种无益的耗费是一个无底洞,耗费了大量的社会资源.这样一来,政府征税再多也发挥不出应有的社会效益.
我们举中小企业为例,比如增值税对中小企业的征收率比较高,起征点也比较高,但中小企业又不能像一般纳税人那样享受抵扣,这样就不利于中小企业甚至个体户的生存和发展.要知道,中小企业安置了全国80% 以上的就业,创造了全国50% 以上的企业税收.但是为什么金融危机一来,先倒掉的会是一批中小企业?外界常常说是美国华尔街金融海啸引起的,是外部因素造成的.但是在我看来,即使没有这些外部因素作为导火索,中小企业早晚也会出问题.
实际上2008 年上半年很多中小企业已经干不下去了,金融危机只是推了一把.中小企业里面又安置了大量农民工,企业一倒,几百万农民工就不得不返乡,经济形势才会如此严峻.我觉得要想发展中小企业经济,必须从税制自身找原因.
征税理论出现偏差
第二个问题,我想检讨一下当前中国税制改革在思想基础上出现的偏差.主要表现为三点：第一,我们一直以“国需论”作为征税或税改的指导思想.“国需论”的理论缺陷在于它没有回答为什么国家想征税就能征税,为什么想征多少税就能征多少税.过去教科书上把这叫“国家分配论”,一切征税的主导者是政府.征收的税是政府的,纳税人只有交税的义务,没有管理的权力.虽然每年都有纳税宣传月,但是大标语宣传的永远是公民有纳税的义务,鲜少提到纳税人的权利.
按照西方经济学的理念,税是一种交换,是一种市场交易行为,即我支付一个价格――税收,用以购买政府提供的公共产品和公共服务,纳税人跟政府在法律和税收上是平等的关系.目前我们已经把“市场”学来了,但在征税的时候却拒绝接受“交换”理论.
也有人反驳我这种观点,说我们国家的政府是人民的政府,政府征税是“取之于民,用之于民”.这个口号现在还在用,“取之于民,用之于民”听起来不错,但它跟“国需论”的毛病一样,没有回答谁来取、谁来决定取,谁来用和谁来决定用的问题.在这样的指导思想下,进行税制改革自然会出现问题.
第二,税收具有“三性”,即强制性、无偿性和固定性三个特征.税收的合法性一定不能回避一个前提：公民的财产私有权.对私有财产征税说明这项税收是对私有财产的一种剥夺,既然是剥夺,必须事先跟人家商量.所以在民主宪政体制下,税收是一个协商的结果,纳税人对税收的立法和税制的改革是有发言权的.政府和纳税人坐在谈判桌上――所谓的议会,由议会来决定税怎么征.这是纳税人与政府的一种博弈、一种谈判,而谈判的结果是双方认同的契约.政府按照契约征税,人们纳税的遵从程度自然会提高,那时候如果再有人逃税漏税就不能够容忍了.但是如果不强调税收的前提是私有财产权,不承认纳税人对税收立法和改革拥有发言权、决定权和监督权,而只是单方面强调税收的“三性”,这在理论上是有缺陷的.
第三点是税收的原则出现偏差.我国的税收原则跟西方不一样,西方的税收原则从亚当 斯密时代就提出来了,它具有效率原则、公平原则和便利原则,其中效率原则指的是政府征税不得妨碍私人部门,即企业、公民的生产和创业行为.
我们国家的税收原则是什么样的呢?严格来说,我们没有什么像样的税收原则.比如解放区时期我们提出征税是为了“发展生产,保障供给”,这个口号一直用到现在都没变,只是换了个名号,叫“发展经济,广开财源”.发展经济的目的是为了政府广开财源,显然这里面没有纳税人什么事儿.
回望历史,中国其实并不是一个税收思想贫乏的国家.先秦的一些思想家如老子、孔子、孟子等,早就对税收发表过议论.老子说：“民之饥,以其上食税之多,是以饥.（出自《老子 第七十五章》）”饥荒是政府征税过多的结果.孔子有一句名言“苛政猛于虎”,苛政是什么?就是政府征税太重.儒家思想的主张之一就是“轻税”.但是先秦这些宝贵思想没有被很好地继承下来,一说起征税就觉得那是政府的事儿,一说到发展经济就以为是增加政府的财政收入.我们把税收和社会人民之间的真正关系给忘掉了.
纳税人权利缺失
征税理论的偏差导致税制改革没有在法制的轨道上运行.中国的税在法之上,而不在法之下,这是一个大问题.
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目前我国有二十多个税种,但其中只有企业所得税和个人所得税是经由全国人民代表大会立法产生的,其他的税都只是政府自己用条例和规定的形式出台文件之后就开始执行了.这个过程实际上就是政府自己决定怎么征税,然后自己执行,再自我监督,外力的监督控制基本不存在.
在法律、法理、道德意义上,税收都缺少一个东西,那就是纳税人.虽然大家都说自己是纳税人,但是在我看来,我们顶多也就算交税人.纳税人跟交税人的最大区别是,纳税人除了有义务之外,还有权利.
纳税人的权利有哪些呢?比如纳税人有选举自己的代表与政府讨论如何征税的权利；纳税人有要求政府提供公共服务的权利,如果政府提供的公共服务跟所交的税不匹配,纳税人有权利追究政府的责任；纳税人还有赞同或不赞同纳税的权利,如果不赞同国家的征税决定,纳税人可以在法律允许范围内来问责,促使政府纠正；纳税人还有要求政府节俭税收使用的权利,税收的使用不能浪费,更不能作无益的耗费.这样享有和实施了上述权利,我们才能说自己是纳税人.现在《宪法》里
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另外,关于税收的信息也不够公开.政府征何种税,进行何种税制改革,很少听取社会意愿.比如个税起征点应该是2000 元、5000 元还是8000元,我觉得应该允许纳税人和政府面对面讨论.这不是在网络等媒体上呼吁一下就完了,应该通过听证会提出各种意见,而这些意见也能够正常地反映到人民代表大会上,让人民代表来替我们说话.纳税人要有说话的权力,要跟政府讨论税率、税种、税目应该怎么定.
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征税“用之于民”
财政税收包括预算,是一个国家政治权力的核心部分,它首先是一个政治问题,然后才是经济问题、其他问题.因为税收涉及国家权力的中心,历朝历代的统治者都把税收看得非常重要,所以税收还有一个别名――国王的钱袋子.
人类社会每前进一步的转折点,常常会在税收问题上爆发出来,这是人类文明发展史一个重要的经验,也是一条重要的教训.中国改革开放的起点其实就是税制改革,1994 年作为中国改革的又一转折点也是因为当年进行了税制改革.所以,税收天然就跟政治的关系非常密切.
针对税收,能够进行的政治体制改革具体有哪些呢?我认为,首先是人大的职能必须到位.《宪法》规定人民代表大会是中华人民共和国的最高国家权力机关,也就是说税收立法应该由人民代表大会来审议讨论,然后形成法律.除了人大立法,政府其他任何五花八门的征收方式一律都应该停止.
第二是税制结构问题.一个和谐的社会应该是一个轻税的社会,而不应该以重税为标准.中国未来的税制应该是公平的、公正的.公平分为横向公平和纵向公平,横向公平指不同收入、不同地位的纳税人的税负是公平的；纵向公平指纳税人和政府之间是平等的,纳税人一旦给政府交了税,就有权要求政府提供相应的公共服务和公共产品,如果政府不能够提供,就体现出不公平.
另外,税制在技术上也应该简化,不要越搞越复杂,越搞越繁琐.往常我们去税务大厅总有填不完的表格,还不知道怎么填,如果去问,还得不到好脸色.西方税制原则里有一条“便利原则”,就是要让纳税人交税的过程变得很方便.
最后,税收的使用应该以人民福利的提高为依归.税收只有用在提高国民的福利上才具有正当性和合法性.如果用在别处,被无益地耗费掉,这不是人民的福音.
中国历朝历代的统治者都没有足够的智慧找到一条能够制约政府、控制政府规模和职能膨胀的办法,但是西方已经通过《大宪章》解决了这个问题.中国人现在要做的就是把这一课补上,让财政税收民主化、法制化,让政府在人民的控制和允许之下征税.
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