2018年年初,美国知名智库布鲁金斯学会发表文章,指出特朗普执政已满一周年,但对非战略仍不明确,美国如果不能积极参与非洲大陆的发展,那么将会在对非政策上落后于中国和欧洲国家。这篇文章反映了美国长期以来对中国在非影响力的担忧,认为中国可能威胁由其主导的国际秩序和核心价值观。分析美对非合作情况,有利于我们更好地认识中非合作面临的机遇和挑战,提升合作水平。
(一)美非贸易额总体呈下降趋势
2017年美非双边贸易额为554.18亿美元,较2016年的488.12亿美元增长了13.5%,但2008~2017年总体呈下降趋势。其中,美对非出口219.79亿美元,主要是运输设备、机械、化学品、农产品、电子产品、石油、煤制品、食品等;从非进口334.39亿美元,主要是油气、金属、石油、煤制品、其他制成品、农产品、服装等。
美国通过《非洲增长与机遇法》(AGOA)加强了与非洲国家的双边经贸关系。美国在经贸领域影响非洲的主要平台是《非洲增长与机遇法》。《非洲增长与机遇法》于2000年在克林顿总统任期内通过,它允许在非洲生产的某些商品出口美国时享受免税待遇,旨在通过出口增长帮助非洲国家减贫,促进美非经济关系发展。实际上,《非洲增长与机遇法》不仅有利于非洲国家,而且有利于美对非的资源进口。美非贸易关系很大程度依赖于美国从非洲进口油气。2013年以前,油气进口占美国从非进口总额的50%以上,此后由于美国国内页岩气开发以及消费下降、石油价格下跌等因素影响,其对非油气依存度下降,美非贸易总额呈下降趋势。
贸易不是美非合作的重点领域。按双边货物贸易规模,2017年美国主要的贸易伙伴是中国(6360亿美元)、加拿大(5824亿美元)、墨西哥(5570亿美元)、日本(2042亿美元)、德国(1712亿美元)等。美对非贸易仅占其全球贸易的1.5%左右。2017年,美对非出口仅占其全球出口的1.42%,从非进口占其全球进口的1.43%,较2008年的5.4%有很大幅度的下降。
相比而言,近10年中非双边贸易迅猛发展,2009年中国超越美国成为非洲最大的贸易伙伴。2013年中非贸易额突破2000亿美元,与美非贸易的发展趋势形成了鲜明对比。
(二)美对非直接投资存量最多
根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)《2017年世界投资报告》,近年来全球经济复苏乏力,对非投资净流入持续减少。2016年非洲吸收直接投资590亿美元,较2015年下降3%。美对非直接投资流量减少,但在投资存量上,仍保持对非最大投资国地位,其次是英国、法国、中国、意大利、印度等国家。2016年美对非直接投资存量为575亿美元,约占其全球投资总量的1%,较2015年下滑3.0%。主要投资领域集中于矿产、石油,近年来逐步向制造业和零售业发展。其中,矿业最高(347.17亿美元),其次是制造业(40.54亿美元)、批发贸易(18.95亿美元)、信息(9.26亿美元)、金融(32.43亿美元)、科技服务(14.51亿美元)。
2015年,美在非跨国企业资产为3494.83亿美元;雇用23.97万人,约50%集中在制造业领域(10.68万人);销售总额为863.72亿美元,主要来自矿业(311.50亿美元)和制造业(245.53亿美元)。
(三)美保持对非最大官方援助国地位
对于一些高度依赖援助的非洲国家而言,援助是其维持经济社会运行和政治稳定的必要条件。美国一直是对非最大官方发展援助国家,其向非洲提供的发展援助遥遥领先于英、法等非洲传统宗主国,以及世界银行、IMF等国际机构。
2016年美对非的发展援助达到98.6亿美元,占非洲当年接受的发展援助总额的36%。前十大受援国是埃塞俄比亚、肯尼亚、南苏丹、乌干达、尼日利亚、坦桑尼亚、南非、利比里亚、莫桑比克、布隆迪。
美国对非援助注重与对非战略配合。布什政府时期,美对非援助主要投向反恐合作国家。奥巴马政府以来,美对非援助在维持平衡的同时,更突出对重点国家的援助,一类是美国认为在民主、人权和经济方面有“积极变化”的非洲国家,如独立的南苏丹、实现经济持续增长的埃塞俄比亚、莫桑比克、坦桑尼亚等国;另一类是有利于提升美国在非人道主义形象的国家,如索马里。特朗普总统上台后,向国会提出提高国防预算,削减28%的美国国际开发署(USAID)预算,将对非援助减少7.7亿美元。该提案最终被美国国会驳回,可见美国对发展援助和外交软实力的重视。
USAID在美对非援助中发挥了最重要的作用。美国主要通过USAID对非洲国家提供不同形式的援助。USAID拥有独立的运行方针政策,并根据援助目标,确立了对非洲援助五个方面的主要内容:帮助解决非洲国家面临的贫困与饥饿问题;提升非洲的医疗卫生系统;支持非洲国家民主建设,保障人权,实现良治政府;增强非洲抵御气候变化风险的能力;人道主义救助。USAID的主要工作方式是资助各国的政府或非政府组织和机构,由它们代为执行具体工作。为保证援助预算实现最优的发展效果,USAID制定了严格的对外援助项目评估和资金监管制度,包括信息披露、汇报和定期的项目审核等,以实现项目和资金的高度透明。USAID近年来在非有影响力的项目包括非洲青年领袖计划、电力非洲计划、总统防治疟疾行动计划等。根据USAID年报,2017年,USAID全球援助项目净成本为130.58亿美元,较2016年增长5%;对非项目总额为22.18亿美元,占比17%,其中,经济增长领域8.54亿美元,健康卫生领域4.81亿美元,教育和社会服务领域4.14亿美元,民主、人权和治理领域1.98亿美元,和平安全领域0.72亿美元。
(四)反恐安全是特朗普政府对非合作的优先领域
非洲在世界政治经济体系中处于边缘地位,在美国外交版图上从未占据主要位置。尽管如此,自冷战结束以来,每任美国总统都留下了一定的非洲政策遗产,包括克林顿执政时期的《非洲增长与机遇法》,小布什的防治艾滋病紧急救援计划,奥巴马首创的美非峰会、电力非洲计划等。特朗普政府尚未出台明确的对非战略,一些政界人士甚至认为,美国在朝着错误的方向前进,提醒特朗普真正重视非洲的经济和战略重要性。特朗普的“美国优先”立场,他关于移民等问题的表述,从长期来看不仅不利于美非经贸合作,而且会削弱美国在非洲的影响力,破坏美非关系。实际上,特朗普上台伊始,就得罪了非洲。2017年3月,特朗普签署行政法令,对来自六个国家的公民进入美国实行90天禁令。这六个国家主要位于中东和非洲。今年年初,特朗普在一场内部移民政策会议上,称非洲国家为“粪坑国家”(shithole),掀起外交风波。联合国54个非洲成员一致要求他收回不当言论,并为此道歉。去年9月在联合国的讲话中,特朗普第一次提及非洲,称非洲大陆有潜力成为可行的经济伙伴。
美国在非安全上发挥着重要作用。从特朗普政府的总体战略谋划、涉非话语表态以及前国务卿蒂勒森的访非行程来看,美非关系不确定性增大,但反恐和安全合作仍是美对非政策的核心。2017年10月,美国陆军特种部队与尼日尔部队联合巡逻时遭遇伏击,3名美国士兵丧生,2名美国士兵受伤。反恐形势恶化。今年3月蒂勒森开启了非洲之行,他是特朗普政府访问非洲的最高级别官员,此前只有国防部长马蒂斯到访过美国驻吉布提的军事基地。蒂勒森访非的计划行程是埃塞俄比亚、肯尼亚、吉布提、乍得和尼日利亚五国。这五个国家都是美国在非洲开展反恐行动的重要依托,也是美对非援助的主要受援国。其中,埃塞俄比亚、肯尼亚是美国打击索马里青年党的重要伙伴;吉布提是美国在非洲唯一永久性军事基地的所在地;尼日利亚、乍得则在打击博科圣地、乍得湖地区恐怖主义势力方面发挥着重要作用。蒂勒森访非虽然也谈及了经贸、人权、民主治理等议题,但这些议题都处于次要位置,核心是反恐和安全。
尽管非洲未在美国外交中占据重要地位,特朗普政府也尚未出台明确的对非战略,但是美国却对中非关系走近持警惕态度。在此背景下,中非合作机遇和挑战并存。
(一)美国等西方国家对中国进入非洲既有猜疑又有合作需求
以美国为首的西方大国担心中非走近可能削弱西方国家在非洲的影响力,认为中国是战略竞争对手,担心非洲国家“向东看”。2018年6月18日,美国国务卿蓬佩奥表示,美国将在非洲发力,驱除中国在非洲的影响力,让非洲采用美国的经济发展方式和政治模式。
与此同时,金融危机削弱了美对非合作的融资能力,对与中国合作有强烈需求。中国在资金和合作模式创新上有优势,中国在非洲的成功推动了西方对非合作的转型。加强与中国的合作,搭乘中非关系快速发展的便车是当前西方国家的一个重要选择。布鲁金斯学会等美国智库曾多次建议,中美在与非洲的合作上虽有竞争,但对话的空间更大,包括安全、贸易、投资和资源能源开发等多个领域。
实际上,中、美在非开展第三方市场合作大有可为。美国作为现行最大经济体,拥有完整的产业体系和层级,在信息技术、航空航天、生物制药、能源产业、金融业等众多领域处于世界领先水平。同时美国拥有众多跨国公司,在全球范围内进行业务扩张,具有丰富的国际贸易和投资经验。中美互为彼此最大的贸易伙伴,经济交流密切,企业之间依存度高,可以在以下领域拓展非洲第三方市场:一是可再生能源。美国是全球重要的可再生能源生产国,凭其丰富的资源储备和较高的技术水平,在风能、太阳能、地热、生物质能等方面发展迅速。非洲大陆光照时间充足,风力资源丰富,开发风电新能源的自然条件极为优越。与美在可再生能源领域合作能有效推动我国能源装备出口。二是汽车制造业。美国汽车企业研发水平较高,中国在汽车制造领域正面临着产业转型。中美汽车企业可针对非洲市场,开展制造、装备、研发等领域的合作,充分发挥各自优势,实现各自的产业战略目标。三是金融领域。在非基建等项目往往需要大量的资金,同时需要创新投融资模式,中美金融机构可在非开展国际银团、贸易融资、资金交易、债券发行等业务,满足非洲的融资需求。
(二)中非合作面临新挑战
一是相对于非西方国家,美国等西方大国对非具有决定性影响力。西方对非综合影响力有其历史积淀并在强化现实基础,着力点主要是历史、语言文化、政治价值观和军事合作方面。西方实施的制裁和军事干涉等决定性影响力对非洲政治有主导作用,也是西方对非综合影响力相对于其他非西方国家的优势所在,短期内仍然难以根本动摇。二是西方国家在舆论上指责和抹黑中国,试图削弱中国在非洲的影响力。它们指责中国掠夺非洲的石油资源、支持专政政府、破坏美在非推行的良政与民主进程,中国贷款加重了非洲债务负担等,这可能会使少数非洲国家对中国部分政策和行为产生疑虑。蒂勒森在非洲联盟总部发表讲话时指出,非洲国家政府使用中国的资金,可能会失去对基础设施和资源的控制,有丧失主权的风险。《纽约时报》在北京召开“一带一路”国际合作论坛前指责中国在非洲搞新殖民主义,混淆视听。三是西方国家与中国在中非传统合作项目和领域方面的竞争势头加大。虽然中国的技术水平和产品价格比较适合非洲的发展阶段,但在国际竞争中,中国企业与西方在技术、标准、法律体系等方面的差异可能造成在非洲竞争的劣势。另外,在重大战略资源项目上中国缺少先入优势,受制于西方国家。西非主要大油田被美、英、法等西方国家的大公司控制,中国企业大规模进入存在一些难度。
(三)“一带一路”倡议为中非合作提质升级带来新机遇
在中非合作论坛引领下,中国与非洲国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五个层面的合作已取得丰硕成果。
在政策沟通上,中国政府历来重视非洲方面的战略发展需求。2000年成立的中非合作论坛,成为引领中非合作的高效机制。针对非盟2001年《非洲发展新伙伴计划》、2007年《非洲加速工业发展行动计划》、2012年《非洲基础设施发展规划》以及2015年《2063年议程》,中国政府都在其基础上结合中国发展的优势,出台了与非洲发展诉求相辅相成的政策及配套方案,为中非长远合作谋篇布局。
在设施联通上,中国为非洲人力、货物、资源的流通作出了巨大贡献。中国通过援助和投融资在非洲已经和正在修建的铁路达6200多公里,公路达5200多公里,还建设了一大批港口、机场、电站等基础设施。根据麦肯锡的报告,中国是撒哈拉以南非洲第一大基建投资海外融资国。中国向非洲基础设施投资的金额累计已达210亿美元,远高于非洲基础设施集团(成员包括世界银行、国际金融公司、欧洲执行委员会、欧洲投资银行、非洲开发银行和八大工业化组织)的投资总额,也远高于排名第二的法国(30亿美元)以及排名第三的日本(20亿美元)。2012~2015年,中国对非洲基础设施投资以每年16%的速度增长,为非洲许多大型基础设施建设开发提供了资金支持。
在贸易畅通方面,自2009年中国成为非洲最大的贸易伙伴以来,中非经贸合作巨大的发展潜力不断得到挖掘。2017年,中非双方持续扩大贸易往来,不断提升便利化水平,中非贸易额达到1700亿美元,占中国外贸总额的6.2%,占比同比增长2.2个百分点;贸易额同比增长14%,超过中国外贸总体同期增速2.7个百分点。其中,中国对非进口增长强劲,同比增长33%,达753亿美元;对非出口947亿美元,同比增长3%。非洲也是中国企业对外承包工程的第二大市场。2017年,中国企业在非洲新签承包工程合同额765亿美元,完成营业额512亿美元。同年,中国企业对非洲非金融类直接投资31亿美元。2007~2017年间,中国对非洲外商直接投资年均增速高达40%,已成为非洲的头号经济伙伴,不仅推动了非洲经济加速发展,还为当地创造了就业机会。
在资金融通方面,金融助力中非全方位合作。当前中国金融机构对非贷款存量超过900亿美元。2017年,中国人民银行与赞比亚等国央行建立了人民币清算安排,尼日利亚、南非、毛里求斯等非洲国家将人民币纳入其外汇储备,安哥拉、博茨瓦纳、布隆迪等14个非洲国家也拟将人民币列入储备货币。中国人民银行约翰内斯堡分行发行非洲首只离岸人民币债券“彩虹券”,标志着离岸人民币债券市场拓展到非洲,是人民币国际化的又一里程碑。
在民心相通方面,中非民间交往、学术和文化交流等活动不断加深。中国对非洲技术和经验的转移帮助非洲推进工业化和一体化进程。中国与非洲分享减贫、可持续发展等经验,帮助非洲国家提升自身发展能力。从中非合作论坛约翰内斯堡峰会以来的三年间,中国为非洲提供了3万个政府奖学金名额和4万个来华培训名额,并为非洲培训了20万名职业技术人才。
“一带一路”倡议将为中非发展带来更多的机遇。首先,“一带一路”倡议将为中非合作带来更加开放的国际合作环境。“一带一路”倡议秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念,构建开放的全球合作框架体系,在双边合作的基础上推动三方或多方合作。中非合作可以在原有双边合作的坚实基础上,引入法国、英国、美国等发达国家合作伙伴,充分发挥各方的比较优势,实现资金、技术、人才、经验等要素的跨区域流动和最优配置,推动构建普惠均衡的全球产业链,将中非合作纳入全球合作框架。
其次,中非基础设施合作将继续加强。互联互通对非洲经济社会发展的重要性和迫切性不言而喻。设施联通是“一带一路”倡议的优先领域,也是中非合作大有可为的领域。基础设施合作计划是2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会十大合作计划之一。中国与非洲在基础设施规划、设计、建设、维护和运营领域开展全方位合作,将向非洲派出大量技术人员,不仅可提升非洲国家的技术水平,带动技术升级,而且大量基础设施建设还有利于提高非洲国家的就业率。同时,公路、铁路、港口等基础设施建设还将改善非洲整体的经贸投资环境,提升中非贸易水平。
另外,中非国际产能合作将得到有效推动。国际产能合作是“一带一路”建设的一个重要抓手和平台。非洲是国际产能合作的重点区域。中国具备资本、技术、产能和发展优势,非洲具有丰富的人力资源和自然资源,能与中国优势产业和优势产能有效衔接。中国已在非洲建设了20多个国家级、省级、企业自建工业园区,还将继续通过基础设施合作,推动工业园区领域的合作,深化投融资合作,促进非洲国家产业升级,有效推动中非国际产能合作。
(一)通过“一带一路”倡议夯实中非经贸合作,打牢中非合作根基
中国是非洲最大的贸易伙伴,中非经贸合作有着巨大的发展潜力,助力中非关系不断升级。以美国为代表的西方长期忽略非洲,只是简单地在资源、安全和防务问题上考虑非洲,在对非经贸合作方面已经远远落后于中国。“一带一路”倡议为中非经贸合作的再次提升提供了难得的历史机遇。中国要积极推进“一带一路”倡议与非洲《2063议程》和非洲国家战略的有效对接,把中国发展与非洲发展结合起来,推动非洲基础设施建设、工业化进程和贸易投资便利化等,巩固中国在对非经贸合作领域的领先优势。
(二)积极开展对非三方合作,构建中美在非合作机制
三方合作是全球协作的发展方向和大势所趋。三方合作能扩大国际合作利益,通过与发达国家三方合作,能有效应对竞争和一些负面的国际舆论,消除相关合作导致的对中国的疑虑。中国和美国等西方国家在非有很大的合作空间。可围绕大英加电站、单一非洲航空市场等非洲大陆重点关注的项目,发挥中国中端制造和美国先进技术的优势,在基础设施、工程咨询、产能合作、金融等方面共同开发非洲市场,以开放性的姿态探索中美在第三方的合作路径,减少美国对中非合作的质疑,实现共赢。同时,还可以加强与英、法等非洲传统宗主国的合作,在基础设施建设、产能合作等方面建立在非合作机制。
(三)发挥开发性金融的作用,加强非洲市场建设
近年来,国际社会对非洲债务可持续的担忧持续上升。西方国家借机抹黑中非融资合作,指责“中国贷款加重了非洲债务负担”,为中非合作制造负面的国际舆论。建议发挥开发性金融的作用,加强非洲信用和市场建设,缓解非洲国家的融资瓶颈,提升其市场化融资水平。大多数非洲国家发展经验和财政实力相对不足,法律、政策环境差异较大,市场机制、信用环境有待完善,制约了金融资金的进入。针对非洲国家信用缺失、市场缺损的特点,运用开发性金融进行非洲市场建设规划,促进建立政府间高层协作机制,发挥项目所在国政府的组织协调优势,将非洲的自然资源优势转化为信用优势,推动构建高信用的借款主体,完善市场、信用和制度,有效降低项目风险,实现项目可持续发展。
(四)前瞻性地加强对非合作标准和规则研究,缓解中国企业对非投资瓶颈
文化、法律、法规等方面的差异往往成为中国企业在非开展业务的障碍。要加强对非用工、环保、安全质量标准等方面的研究,以及对新国际规则的研究,防范美国有意将这些新规则变成未来国际体系的基础,利用中国企业不熟悉的行业标准对中国企业进行约束、限制中国企业发展,保护中国在非利益。同时,要充分做好调查研究工作,熟悉国际惯例、法律法规以及文化风俗习惯,积极推动国内、国际规则融合,提升国际合作话语权。
(五)借鉴美国国际开发署模式,提升中国在发展援助上的外交软实力
国家国际发展合作署的成立进一步整合资源,优化了援助工作,有利于中国在非树立援助品牌,提升中国发展援助水平。在这个过程中可以借鉴美国国际开发署的经验,将援助工作向软领域倾斜,更多地考虑援助项目对非洲民生、发展、政治、社会变革的影响力和推动作用,同时制定对外援助项目评估和资金监管制度,提高项目和资金的透明度,保证援助预算实现最优的发展效果。另外,要积极探讨援助与直接投资、商业贷款的相互补充,“投贷援”结合,更好地发挥援助资金的作用,提升中国对非援助的影响力。
(六)加强中非人文文化交流,推动中非形成更广泛的合作共识
对不少非洲国家而言,其与中国已经不仅仅是贸易和投资的关系,中国还为其提供了另一种可以借鉴的社会发展模式。中国和非洲都在探索适合本国国情的发展道路,在这个过程中,非洲国家希望能够学习借鉴中国在改革开放、工业化发展、精准扶贫等方面的经验。可以鼓励加强中非智库合作,促进中非人文交流和知识分享,增进中非在发展理念、发展模式上的共识。
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