从利益相关者需求论现代大学制度及其构建策略

从利益相关者需求论现代大学制度及其构建策略

基金项目：2011年度辽宁省高校党建研究课题（Z006）研究成果中图分类号：G640文献标识码：A
内容摘要：建设现代大学制度是推动我国高等教育事业可持续发展的客观要求。现代大学制度的构建在本质上取决于利益相关者的需求及与其互动的关系。现代大学制度的基本内涵是依法办学、自主管理、民主监督和社会参与。建设现代大学制度要以战略规划为基础，完善大学的治理结构，建立科学的治理机制。
关键词：利益相关者现代大学制度自主管理治理结构

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“建设现代学校制度，适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”现代大学制度建设在我国正式被提上政策日程。从实践上看，从***年中国矿业大学成立董事会开始，现代大学制度建设始终作为我国高等教育改革的重要内容，处于不断的探索和尝试当中，但至今没有形成公认的模式。本文从利益相关者需求出发，探讨了现代大学制度的基本内涵及构建策略。
现代大学及其利益相关者需求
20世纪60年代，国外学者在对美、英等国奉行“股东至上”公司治理实践的质疑中提出了利益相关者理论。弗里曼(1984)认为“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人”。
（一）现代大学的利益相关者
联合国教科文组织1998年在巴黎世界高等教育会议上呼吁大学生及其家庭、教师、商业界和企业界、公共和私营经济部门、议会、社区、传播媒介、专业协会和社会积极参与高校的改革和创新。罗索夫斯基认为，教师、行政主管和学生是高校最重要群体；董事、校友和捐赠者是重要群体；科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等被称为“部分拥有者”；社会公众、社区、媒体等是次要群体。钟洪、李超玲、朱学红（2007）对大学利益相关者进行了排序，认为政府、教师、管理人员以及学生是关键利益相关者，债权人、校友、中间组织为一般利益相关者。笔者认为，现代大学的利益相关者应该包括学生、教师、政府、用人单位、债权人、合作伙伴、媒体和社会公众。其中，学生、教师、政府、债权人、合作伙伴是大学的直接利益相关者；用人单位、媒体和社会公众属于大学的间接利益相关者。同时，学生和教师是大学的内部利益相关者，其他主体属于外部利益相关者。
（二）利益相关者的需求与大学职能相互依存
一般认为，现代大学有三个职能―人才培养、科学研究和社会服务，本质上与利益相关者的需求相互促进，互为条件。首先，大学是教育服务组织，其产品是教育服务，顾客是学生，学生是大学的首要利益相关者。学生购买教育服务成为大学存在的基本前提。其次，教育服务要依靠教师来提供，教师的积极性和创造性决定了大学教育质量的高低。所以，教师是大学的重要利益相关者。政府不仅是公立大学的出资人，还要提供监管服务，要求大学完成科研任务并提供纵向科研资金；债权人为大学提供资金支持；合作伙伴在合作办学、资源供应与共享、成果转化等方面与大学合作。大学为用人单位提供人才，用人单位通过对学生素质的选择和评价影响大学教育过程。媒体是大学的舆论传播者和监督者，社会公众是大学的潜在顾客，并受益于大学的社会服务成果。
现代大学制度的基本内涵
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将现代学校制度的特点概括为四方面，即“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。以此为前提，笔者对现代大学制度的内涵理解如下：
（一）依法办学是现代大学制度的前提基础
“依法办学”明确了党和政府与大学的关系。大学的设立与运行必须符合《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》及其他法律法规和相关规定。国家通过教育法律法规、教育方针政策和市场机制等宏观手段，对高等学校的发展进行引导和控制，但不具体干预学校内部管理活动。
（二）自主管理是现代大学制度的核心内容
《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”这一条款是政校分开、大学依法自主管理的法律依据。
（三）民主监督是现代大学制度的必要保障
民主监督是深化高校管理体制改革和建立现代大学制度的一个重要内容，是保障大学自主管理科学化的制衡措施，其目标是限制、阻止权力的滥用。监督主体和监督客体由于具有共同的利益基础和共同的目标，因而并不具有强烈的对抗性质，其核心就是如何依据一定的规范来正确处理各种利益关系，使之达到和谐（王晓红，2007）。建立现代大学制度必须研究探讨教代会、学代会和外部社会力量的监督模式和途径。
（四）社会参与是现代大学制度的有益补充
社会参与是大学外部利益相关者对高校发展的客观要求。现代大学为社会培养人才，提供科学研究成果和社会服务，产生良好的社会效益；反过来，大学的发展又需要政府、企业、债权人、媒体、社区、非政府组织和社会公众等外部力量的支持。
现代大学制度构建策略
现代大学制度的构建必须要把握利益相关者的需求，紧扣现代大学制度的基本内涵。总体思路是：在现行法律政策框架下，大学作为制度建设的主体，以战略规划为基础，完善大学的治理结构，建立科学的治理机制。
（一）制定大学战略
战略规划是现代大学制度建设的逻辑起点，是现代大学制度建设的指南，大学战略的制定归根结底是由其利益相关者的需求决定的。钱佩忠和宣勇（2009）指出，大学战略规划应以公共性作为基本价值，以公共治理和利益相关者共同协商的模式来制订并实施。制定大学战略首先要通过内外环境分析了解相关者的利益诉求，确定学校未来发展定位，即从对象、职能、区域、层次、能级或特色等角度来描述，要把本校建设成一所什么样的大学，从而明确自己相对于其他高校的合适位置。以职能定位为例，当前中国的大学战略定位有三种类型：教学型大学、科研型大学、教学科研型大学。大学的战略定位明确以后，还要制定战略目标、战略重点和战略措施。大学作为多元利益相关者共同治理的组织，不同的利益相关者通过不同途径和方式对大学战略产生影响，从而决定了现代大学制度建设的内容和过程。
（二）完善治理结构
治理结构是现代大学制度的基石，是实现大学自主管理的核心，其功能是为利益相关者多元治理提供组织基础。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》要求，我国现代大学制度的治理结构建设要点包括以下几方面：
1.党委领导下的校长负责制。党委领导是大学内部法人治理结构的核心。党委履行领导职责，校长负责行政管理，二者之间必须做到权责明确。党委对高校的领导表现在对高校的思想政治领导权、对重大事项和重要问题的决策权与监督权。《高等教育法》第四十一条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。”校长是党委决策的执行者，加强和改进党委领导下的校长负责制，关键是要发挥校长的行政领导作用，使校长独立负责地行使行政管理职权。
2.建立董事会。目前，公立大学董事会作为领导机构还没有法律依据，其性质只能是作为参谋指导、监督机构和沟通平台。董事会由校长组织建立并担任董事长，在校长领导下开展工作，是学校与董事成员或其所在单位等外部利益相关者建立紧密稳定合作关系的桥梁和纽带。构建基于利益相关者的高校董事会治理结构，是为了不断完善高校治理的运行机制，目标是实现高校董事会治理行为过程的利益相关者控制机制，使高校自觉实现利益相关者的纳入性关系（郭梅香，2009）。董事会对学校发展提出意见和建议，学校通过董事会与外界进行互动、合作和交流。
3.组建教授委员会、学术委员会和教学委员会。教授委员会是教授治学的平台，是现代大学制度建设的重要内容。教授委员会由校长组织建立，成员由校长直接聘任，其职责主要包括：审议学校发展规划、学科建设、专业建设、实验室建设、科学研究、人才培养、师资队伍建设以及内部管理体制改革等方面的重大事项，对有关事项进行决策；听取和审议学术委员会和教学委员会关于学科、科研和教学方面的报告等。学术委员会和教学委员会也由校长负责组建和选聘，分别从科研与教学角度参与学校决策。
4.重视教代会、群众团体和学生代表大会的作用。巩固教职工代表大会参与民主管理和民主监督的地位；发挥工会、共青团、协会等群众团体对学校民主管理的参与作用。学生作为大学最重要的利益相关者，对学校的教学管理等涉及自身权益的活动有一定发言权。《普通高等学校学生管理规定》第四十一条规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”因此，应该建立学生代表大会制度，听取学生对于学校教育管理工作的反馈和建议。
5.完善外部治理的环境和条件。外部利益相关者的需求既是学校的外部环境，也是学校的外部治理主体和要素。大学外部治理结构反映了大学与政府、市场之间的制衡与互动关系。大学的外部利益相关者可以参与学校的董事会，为学校发展献计献策；也可以与学校在教学和科研方面展开合作，实现学校与社会之间的互利和双赢。
（三）建立治理机制
治理机制就是指治理结构运行的机理和制度，其功能是确保不同的利益相关者正常履行职责，通过权力制衡，实现科学决策，提高大学绩效，在利益相容的基础上最大限度地满足相关方的利益要求。大学的治理机制分为内部治理机制和外部治理机制。
1.内部治理机制。包括选聘机制、激励机制、约束机制和决策机制。选聘机制是指党委成员、校长、副校长等人员的选拔任用机制以及董事会、教授委员会等机构组成人员的聘任机制，包括权力主体的来源和权力分配、选拔任用程序和方法等内容。制定激励机制的目的是对内部治理的相关主体采取物质和精神激励手段，以获得个体、群体、机构与学校整体目标的一致性。约束机制是为了规范相关主体的行为而采取的约束性手段和方法，对“党委领导下的校长负责制”是一种有益的补充。例如，职代会监督机制、学生代表大会的工作机制等。决策机制包括党委决策机制、校长决策机制、董事会决策机制、教授委员会决策机制等。
2.外部治理机制。主要包括信贷机制、报考机制、舆论机制、竞争机制、就业机制和规制机制。信贷机制体现了大学与银行等债权人之间的关系，债权人压力促使大学管理者科学决策。报考机制是考生作为“顾客”在填报高考志愿时，给大学带来生存压力，间接促进了大学的科学发展。舆论机制是指电视、互联网、报纸等媒体以及用人单位、非政府组织和社会公众等外部利益相关者通过舆论的制造和传播对大学形成的压力效应。竞争机制意在通过建设人才市场，建立一种“能上能下”的竞聘机制，督促大学领导成员努力工作，避免被解聘。就业机制是指用人单位对毕业生的选择而产生对大学的压力，从而督促大学领导者进行改革创新，不断提高教育质量。规制机制是指党的方针政策和国家的法律法规体系对大学内部治理形成的规范和制约。

参考文献：
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5.钱佩忠，宣勇.我国大学战略规划制订：问题、原则与方法[J].理工高教研究，2009（8）
6.郭梅香，聂锐.基于利益相关者的公立高校董事会治理结构研究[J].煤炭高等教育，2009（3）