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普通邮政与快递服务的界定和冲突,仍然是困扰新《邮政法》出台的最大难题

随着国家邮政局“政企分开”序幕拉开,酝酿多年的新《邮政法》最终将如何正弦定调,正成为这场邮政改革的最大悬念.

反对者与支持者激辩的重点,同过去几年并没有什么不同――快递服务与邮政普通服务区分的界限在哪里?从事快递服务的公司又需要承担多大的普遍服务的责任?这个问题的回答仍然如此困难.

9月上旬,上海邮政局有关负责人对新闻媒体透露,目前新《邮政法（草案）》已等待递交国务院讨论,如获通过,将正式送交全国人大.

《财经》记者所获得的消息则表明,今年年初拟订的《邮政法（草案）》第七稿历经几次修改,于8月定版《邮政法（草案）》第八稿,目前仍在国务院法制办研究及听取各部门意见阶段.

“邮政部门上报第八稿是拟作为终结稿,力图在今年11月之前能送交全国人大.但由于其中多项条款有保护部门利益色彩过重的嫌疑,引发了诸多反对意见.国务院法制办对这一稿能否通过,还难以定论.”一位参与国务院法制办《邮政法》意见征询的专家对《财经》记者说.

“第八稿”争议

从程序安排来看,国务院法制办将在近期听取各部委对《邮政法（草案）》第八稿的意见.在八易其稿的过程中,《邮政法（草案）》的制定和修改细节一直未曾对外界公开.

现行《邮政法》自1986年实施,早在2002年4月就开始着手修改,相关修改工作由国务院法制办牵头,国家邮政总局起草.此为典型的“部门立法”模式――主导立法的部门即是未来行使监管权力的部门.

2003年,新《邮政法（草案）》修改稿第五稿首次在小范围内征询部分专家和企业意见.但草案内容一经披露,即引来轩然大波.业界普遍认为,相比1986年《邮政法》,第五稿再次强化了邮政的专营范围和权力；尤受诟病的,是作出“500克以下的私人快递业务由邮政专营”的规定.

此后,2004年8月的第六稿中,国家邮政局专营的快递业务重量由500克下降到350克,但专营范围涵盖了全部商务和私人业务.这一规定延续到今年年初的第七稿,亦掀起对于邮政专营范围的激烈争论.

据接近政府部门的人士向《财经》记者透露,第八稿对邮政专营范围的划定有所缩减,但增加了多项邮政管理部门的行政许可权,比如,出现了“企业收购合并”、“设立分支结构”均需向邮政管理局报批的规定,并设定了多项可由邮政管理部门执行的行政处罚条款.

这些被视为有邮政管理部门权益扩大化色彩的规定,在各部门引起不少异议.例如,商务部最近对《邮政法（草案）》第八稿提交了修改意见,建议对从事信件快递服务业务的企业,在“市场准入”上实行备案制而非行政许可制.

类似的争议,造成第八稿暂且难以顺利送达全国人大讨论.《财经》记者了解到,政策部门在意见倾向上大致分为两个阵营：主管物流的交通部、民航总局、铁道部、海关等对第八稿有较多反对意见；发改委、信产部、国家安全部则较倾向于支持邮政部门提交的修改稿.

持反对意见的相关部委认为,为了避免新《邮政法》在执行中保护垄断,造成不公平竞争,应将长期以来实行混业经营的邮政企业设定为两类不同性质的企业,分别独立核算并实行不同的发展政策.

有的部门建议,对政企分开后的邮政集团公司应实行清晰的分业经营,“从事普遍服务（含邮政专营）业务的为邮政企业,使用中国邮政的名称和标志,享受国家的专项优惠政策和财政补贴；从事竞争性业务的邮政专业公司为邮政其他企业,使用独立的名称和标志,实行市场化经营和自负盈亏,与所在同行业的其他企业实行同一政策,公平竞争,共同发展.”

这条建议如果被采纳,《邮政法（草案）》第八稿中涉及普遍服务和邮政专营范围的诸多条款,可能都将受到影响.

据业内人士称,几家物流主管部门的意见主要是受到了快递业的影响,因为后者素有将快递业划归物流业而非邮政业的主张.《财经》记者获悉,对于第八稿中规定的“铁路、公路、水运、航空等运输单位、公安交通管理部门等有关单位对邮件邮车实行优先优惠政策”,铁道部、民航总局等部门均提交了修改意见.

快递业“不能承受之重”

“第八稿还是完全没有征求过我们的意见!”上海东方万邦快递公司副总经理刘和平对《财经》记者说.

今年2月13日至16日,包括刘和平在内,上海七家民营快递企业及律师一行共11人,曾就新《邮政法（草案）》第七稿问题“进京请愿”.刘称,国家有关部门在听取他们的意见时,都明确表示民营快递企业是国内快递市场的主体,在《邮政法》的修改过程中,一定会继续听取他们和各方面的意见.然而在他们看来,悄然易稿的《邮政法（草案）》（2006年8月版）仍令人失望且焦虑.

“《邮政法》关系13亿人的邮政权益,不能关起门来让邮政一家做；要公开立法,听取更多的市场意见.”中国国际货运代理协会秘书长刘建新说.该协会近期综合国内外快递企业对第八稿的意见,向有关部门提交了一份近6700字的修改意见书.

意见书结尾处陈述：“作为直接利益相关群体的广大非邮政快递公司,我们对《邮政法》的修改进展、草案内容一无所知；对我们提出的建议是否被采纳,同样一无所知,我们对此感到无比的焦虑.”

对民营快递公司而言,关注的最核心点仍然是专营邮件的重量标准.在《邮政法（草案）》第八稿中,将信件邮政专营范围由第七稿规定的单件重量350克以下降到了150克以下.

中国国际货运代理协会副会长李力谋对《财经》记者表示,150克相当于30页A4复印纸的重量,目前国内民营快递企业经营业务的大部分业务都在这个范围内,构成目前民营快递主营业务的商业信件一般也就在20－30克左右.因此,邮政专营标准虽有所降低,但“150克”对民营快递来说,仍是一种“不能承受之重”.

在向中国国际货运代理协会递交的一份对《邮政法（草案）》第八稿的修改建议中,民营快递企业建议：邮政专营范围的确定,或可以参照众多国家通用的一种做法,制定重量或资费的双重标准.比如,将目前的邮政专营范围设定为信件的寄递业务由邮政企业专营,单件重量在50克以上或送达同一地点超过国家规定资费标准3倍以上的信件的快递业务除外.

代表国际快递业声音的CAPEC,同样建议采用重量或资费的双重标准来定义邮政专营范围.此外,国际快递企业对第八稿的意见,还集中在“市场准入实行行政许可”和“普遍服务基金收取”的规定上.

向快递企业（含经政府批准的外商快递企业）征收普遍服务基金的政策,在中国2001年12月“入世”前并未实行过,但在“入世”后的《邮政法》修订稿中被新提出来.

CAPEC首席代表闫春林对《财经》记者说：“如果向国际快递企业征收基金,将违反中国‘入世’承诺中有关对外资企业的限制不得比加入之时更严格的承诺.”

根据中国国际货代协会提供的数字,目前国内共有快递企业四五万家,从业人员数百万人,递送范围覆盖同城、区域和全国.国内快递企业主营业务为两类：一是递送商业信件；二是递送样品、礼品、机票、鲜花、小包裹等.在这两块业务领域已经对邮政形成激烈竞争.刘表示,一旦《邮政法（草案）》第八稿通过,民营快递企业90％的业务将属于违法；“但如果我们集体歇业一天,