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0;社会工作发展较快,但也有一些“按兵不动”,至于东中西部之间的差距就更大.同样,不同系统之间推动社会工作发展的程度也有很大差异.虽然18部委、19部委共同签署了文件,但是不少部门对社会工作基本没有推动,既有的社会工作政策在这些部门还被空置.还有,就是在一个政府部门(系统)内部,各部门发展社会工作的积极性也大不相同,更不用说形成完整的社会工作制度.这就是说,社会工作制度建设是非均衡、非系统的.

第三,地方政府的选择性.社会工作在各地、各部门系统发展状况不同,很大程度上源自于部门和地方党政负责人的选择.除了负责人的事业或眼光之外,影响其选择的重要因素是他们对发展社会工作重要性的认识,即他们认为发展社会工作对其所要完成的主要任务、所要解决的迫切问题的贡献.当地方党政负责人全力追求GDP的发展、困扰于上访或维稳时,就可能把以服务为基本内容、眼前的政绩效果不彰但对社会秩序有长效贡献的社会工作置于十分次要的地位,甚至置之不理.我们发现,中西部欠发达地区发展社会工作比较缓慢,发展社会工作的政策和制度都相当缺乏.就是在东部发达省市,对社会建设、社会管理缺乏创新性思维的党政领导人对发展社会工作也不甚积极.由于发展社会工作是非强制性的制度安排,所以地方政府就有了选择性.

第四,试点与倡导性推广.我国社会工作的发展得益于民政部门的大力推动,但是由于民政部门还不是地方政府或其他部门工作成效的有权力的评价者,所以社会工作的发展就难以采取自上而下大面积推开的方法.现实做法是,民政部门与对发展社会工作有较高认识的地方政府合作,进行发展社会工作的某项试点,然后总结经验,通过本系统向全国介绍,进行倡导性推广.这里所说的倡导性推广不同于强制性推行,其力度明显弱于自上而下的强制性推动.采取倡导性推广的基本原因在于推广者缺乏自上而下的权力,发展社会工作还不是制度化的“规定动作”.这使得社会工作在各地、各系统的发展状况有很大差异.

第五,整体规划下的非系统性.十六届六中全会的《决定》提出了发展社会工作的总体设想,中共中央国务院《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》,18部委的《关于加强社会工作专业人才队伍的意见》,19部委的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)》从人才队伍的角度对社会工作的发展做出了宏观规划,形成了基本的制度建设.但是,这些制度主要针对的是社会工作人才队伍发展,而关于社会工作人员使用、社会工作在各个领域实践的政策和制度的制定还相对滞后.也就是说,社会工作制度还没有完成整体建构,还没有形成社会工作制度体系.不少地方的党政领导对社会工作缺乏适当的认知,对已出台的制度规定贯彻不到位.这样,从总体上来看,社会工作制度的实施或制度化还处在起始阶段.

我国社会工作制度建设参考属性评定
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四、加快我国社会工作制度建设的

迫切问题制度建设是促进、规范社会工作发展的重要基础.我国的社会工作制度建设尚处于发展初期,应该高度重视和加速社会工作制度的建设.根据上面的分析,迫切需要解决三个问题.

第一,制度的整体性建设.社会工作制度是一个体系,从人才队伍建设的角度看,它包括培养、评价、使用、激励等方面的政策和规范,此外还应该有与社会工作实施相关的其他制度.目前,我国的社会工作人才培养和评价制度相对完整,使用和激励方面的制度还相对滞后,而后者正是社会工作者坚持致力于和做好社会工作服务的基础.社会工作发展的实践表明,一些地方社会工作发展缓慢、人才大量流失、社会工作服务水平难以提高,都与使用和激励制度不健全有关.我国社会工作事业的健康发展迫切需要制度的整体性建设,迫切需要建立社会工作岗位开发、人才使用、工资待遇、晋升发展方面的制度,否则会掣肘其他制度发挥效力.当然,就是人才培养和评价方面的制度,也有需要进一步完善之处.如果社会工作制度不是系统化的、整体性的,就很难指导和保障社会工作的发展.对于我国的社会工作者职业水平评价制度已相对完整,但是使用制度、激励制度还相当滞后这个问题,中组部、民政部应该与用人部门联合,出台相对统一的社会工作者岗位设置和使用制度,出台社会工作从业人员的职级晋升和奖惩制度,促进培养制度与评价制度、使用制度的连接,以建立一个相对稳定的、能够吸引高水平社会工作者在业内留下来并努力工作的制度体系.第二,制度的协同建设.上面问题的关键是许多政府部门没有协同合力参与社会工作的发展和制度建设.社会工作者的岗位、使用、报酬、待遇、晋升、发展这些涉及人事、经费、设施等方面的问题,都不是主抓社会工作人才队伍建设的民政部门能够独立解决的,其他权力部门(资源控制部门)不实质性地参与,整体性的社会工作制度就建立不起来.很难说其他部门没有任何积极性,但现实是,19部委中的许多部门对发展社会工作不主动,只是仪式性地参与.这些部门至今还没有真正负起联合发布文件中自己所应承担的责任,没有出台在本系统发展社会工作的政策,非主抓部门的“非责任”现象明显.这种非协同现象在同一部门的亚部门之间也存在.要发展好社会工作,健全社会工作制度,必须有相关部门大力的、实质性的协同.从制度体系建设来说,中组部、民政部应进一步督促参加文件连署的19部委,按照当时的承诺制定本部门发展社会工作人才队伍和社会工作服务的政策,要在部门系统落实文件精神上下功夫,同时注意不同系统政策的相对平衡和协调.在这方面,民政部门必须花更大力量去与相关部门协商,协助它们制定相关政策和制度.

第三,政府从即时政绩理性走向持续发展理性.某些政府部门、地方政府对发展社会工作不甚积极,与他们对社会工作的看法,特别是其迫切性的认识有关.改革开放以来,发展经济一直是第一任务,社会建设在很大程度上是被忽略的.在片面的经济增长带来众多社会问题的情况下,许多地方的对策就是维稳,社会工作还没有进入他们的视野.客观地讲,这些地方和部门的官员也不是不想改善民生、加强为民服务.但是,在即时政绩理性的指导下,他们不得不优先解决眼前最迫切、最能体现政绩的问题,社会工作作为反映政绩的慢变量被忽略了,但接下来的问题则是社会矛盾的积累.要发展社会工作,建立社会工作制度,就要变即时政绩理性为持续发展理性,用国家发展、社会稳定、人民幸福的总要求、总目标来审视自己的工作,切实了解社会工作的标本兼治功能,这样就能实现社会工作与其他工作的相互促进和结合.中央领导人最近指出,要改进干部考核方法手段,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步等指标和实绩作为重要考核内容,不能简单以国内生产总值增长率来论英雄.这对于发展社会工作也应该是适用的.作为一种激励手段,应该争取将社会(福利)服务的指标纳入国民经济与社会统计,把解决困难群体基本生活问题的制度化效果作为考核各级干部的重要指标,把民众特别是困难群众对政府和社会提供服务的满意程度纳入评价干部的指标体系,改变某些干部只重经济、不顾社会,只顾眼前、不顾长远的政绩观.社会建设真正被提到重要地位,社会工作制度的建设也就会顺理成章.

毫无疑问,社会工作制度建设是一个十分复杂的问题,上面指出的只是一些最基本、最重要的方面,因为政府是我国社会工作事业发展的主导者.除此之外,社会工作教育群体、社

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