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在民主政治的层面上,人民当家作主,并不是说人民直接去制定法律法规,管理国家和社会事务.在现代社会,公共事务繁多而复杂,全部采用直接民主的方式,既无法操作,也不可能实现.正是出于这一原因,现代民主国家,大都采用代议民主的方式,实现人民的民主权利.我国宪法明确规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是人民代表大会.在中国共产党的领导下,人民通过选举产生自己的人大代表,由人大代表组成人民代表大会,人民代表大会通过一定的组织制度,行使国家权力,从而间接实现人民当家作主,实现对国家和社会的管理.因此,人民代表大会制度,是人民当家作主的制度平台,同时,也是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度平台.只有人民代表大会制度真正得以成熟和完善,我国的民主政治才能够真正建立起来.
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首先,人民代表大会制度的健全和完善,为“党”“法”关系的良性互动,真正实现依法治国提供必要条件.
党的领导如果不是凌驾于人民代表大会之上,而是进入人民代表大会内部,通过加强对人民代表大会立法工作的领导,使党的主张通过法定程序变为国家法律法规,成为国家意志,就有利于从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施,真正实现依法治国.以前,我们党习惯于政策治国,结果造成政治生活中大量存在着“上有政策,下有对策”的现象.这一方面使我们的政治生活存在党的权力集中的问题,另一方面,党的权力又被集中到各级众多的“主要领导”个人手中,使党的权力在现实政治生活中被不适当的分散.因此,必须转变党的领导方式和执政方式,党要善于通过人民代表大会的立法程序,将党的主张适时转变为国家的宪法和法律.一旦实现了这种转变,党的主张就成为了国家意志,就具有了强制力和统一性,就变成了一种宪政秩序,任何组织和个人都无法采取变通的方式,从而真正确立起党的领导的法律权威.
其次,人民代表大会制度的健全和完善,为“党”“政”法理关系的形成,真正实现“党”“政”职能的分开提供必要条件.
“党”“政”关系中的“政”,是指国家政权机关.如何处理好党委与人大、政府、政协、司法机关和人民团体等的关系,是真正解决好党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一问题的关键,而这恰恰是我们以前没有处理好的一个问题.
在以前被不断强化了的党的一元化领导模式下,党的地位至高无上,党委分头直接控制政权机关,从而形成我们所说的党政不分模式.如果我们改变这ķ
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此外,人民代表大会制度的健全和完善,为“党”“群”关系的改善,真正实现人民当家作主,提供必要条件.
通过领导人民直接和间接的选举,产生人大代表,通过人大代表代表人民行使国家权力,就可以使党委通过领导人民代表大会发挥作用,间接实现对国家和社会的领导.人民代表大会的会议制度、议事规则,更有利于实现决策活动的科学化、民主化.人民代表大会的监督活动更带有刚性,有利于克服暗箱操作和人情纷扰,能够给予国家公务人员以更大的压力,促使他们正确行使权力.这样,就使党的领导从前台走向后台,通过人民代表大会这个制度平台,与人民群众融为一体,从根本上改善“党”“群”关系.
正是基于对人民代表大会制度在民主政治建设中突出作用的深刻认识,党的新一届领导集体给予人民代表大会制度建设以高度的关注.党的十六大召开以后,在地方人大换届过程中,许多省市的人大主任由党委书记兼任.这给我们一个强烈的信号,即中国共产党已经越来越重视充分发挥人民代表大会的作用.党委书记兼任人大主任,有可能使过去狭义的党政关系――党委与政府的关系,转变为法理上的党政关系――党委与政权的关系.党委由凌驾于人大之上,转变为进入人大内部,通过在人民代表大会制度中的活动,实现对“一府两院”等政权机关的领导.人民代表大会既是人民当家作主的制度平台,又是国家最高权力机关,在国家政权体系中处在至高点的位置上.党领导好了人民代表大会制度,则党的执政活动就步入了依法执政的健康轨道.而人民代表大会制度的作用充分发挥好了,人民当家作主的权利也就有了保障.当然,不是说必须由党委书记兼任人大主任,才能充分发挥人大的功能,也不是说,党委书记兼任了人大主任,就一定能够充分发挥人大的作用.关键在于党委要充分认识到让人大走向政治生活前台的重要性,从内心支持人大发挥其应有的功能.因此,应该继续保持这种发展趋势,使党的执政活动,逐渐习惯于与人民代表大会制度契合.例如,党委对一些重大事项决策后,不要拿去直接执行,而是交由人大讨论决定,形成决议后再由政府去执行.又如党委对干部的监督和管理,善于起用人大的评议监督机制,就更符合宪政的精神.
执政党在指导思想上高度重视人民代表大会制度的基础上,今后民主政治建设的着力点,将放在加强对这个制度平台的建设上.２００５年５月,中共中央转发《若干意见》,这是党中央加强人民代表大会制度建设的重大举措.这个意见将当前的重点工作定位在两个大的方面,一是进一步发挥全国人大代表的作用,支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力；二是加强全国人大常委会的制度建设,使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用.应该说《若干意见》抓住了人大制度建设的关键.人大代表能否依法履行职能,是人大建设的基础.而常委会的制度建设,又是人大制度建设中的关键.抓住了基础和关键,人大建设就有了基础和保障.因此,《若干意见》的落实,是我国人大制度建设的突破口.
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为了贯彻《若干意见》,２００５年全国人大常委会办公厅出台了一系列工作文件,从工作层面上对加强和规范为全国人大代表、全国人大常委会提供服务和保障的各项工作作了规定,是全国人大机关加强和完善制度建设的重要举措,有利于代表大会会议和常委会会议更加规范化、程序化、制度化,有利于提高代表大会会议和常委会会议的议事效率和议事质量,以保证代表大会、常委会会议高效、有序地举行.这十个工作文件的落实,将极大促进人民代表大会制度的完善,将对人民代表大会制度建设产生深远的影响.地方各级人民代表大会也应该深刻领会党中央和全国人大的精神,制定相应的措施,将这些措施也落实到地方人大建设中去.
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