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洲人权公约在1953年生效,这时人权法院尚未建立,所有来文均由欧洲人权委员会和部长理事会负责处理,是纯粹政治型审查模式.1959年欧洲人权法院建立,但当时它不能直接接收和处理来文,所有的来文首先提交欧洲人权委员会审理.委员会就案件的一些基本事实包括是否符合受理的条件进行审查,邀请双方友好协商解决争议.如果协商不成,委员会便书写一份详细报告,详细写明案件事实,并就案件发表其不具有法律约束力的意见,然后将报告呈送部长委员会审查决定.委员会也可以将案件送人权法院进行审理,有关国家或个人可以向人权法院提起上诉.部长委员会或者人权法院的最终裁决作出之后,部长委员会监督有关国家对决定或者裁决的执行.可见,此阶段个人来文的审查进入了混合模式.1998年11月1日,欧洲人权公约第11议定书开始实施,欧洲人权委员会被取消,其职能合并归欧洲人权法院行使；同时,部长委员会在人权方面的决策职能也被取消,其职能仅限于对法院判决执行的监督.人权法院也改革审理程序.个人来文审查进入了法律型审查阶段,法院每年受理的案件稳步上升.以2001年为例,受理案件多达13858宗,同年法院就作出888个判决.〔4〕通过区域个人来文的审查机制的对比,也可以发现相同的规律.自1981年《非洲人权和民族权宪章》通过以来,来文的审查一直由非洲人权与民族权委员会受理和审查,作出建议,提请首脑大会决定最终处理,这是典型的政治审查模式.由于人权委员会的弱点,要求加强人权保护机制的呼声越来越高,1998年《关于设立非洲人权和民族权法院的非洲宪章议定书》设立了非洲人权法院.但根据第5条和第6条的规定,只有非洲人权委员会、成员国和非洲政府间组织才有资格向人权法院起诉,个人和非政府组织提起诉讼属于例外情况.因此,非洲虽有人权法院,但个人来文的审查仍然属于实质上的政治型审查模式.
美洲个人来文的审查机构有美洲人权委员会和美洲人权法院.根据《美洲人权公约》第41-55条的规定,个人来文先由人权委员会受理、审查,如果缔约国接受人权法院的管辖,委员会可以选择将有关的案件提交法院审理.个人不能直接向法院起诉,尽管对于涉及本人的案件可以出庭参加审理.而根据《美洲国家组织宪章》和《美洲人的权利和义务宣言》接受和审查个人来文的情况下,委员会不能够将有关案件提交人权法院,只能由委员会自己独立作出决定.美洲个人来文的审查机制较为复杂,属于典型的混合模式.
由此,我们可以看出非洲对个人来文的审查模式属于政治型审查模式,美洲国家属于混合型审查模式,欧洲属于法律型审查模式.而欧洲的法律型审查模式是由政治型审查模式经历混合型向法律型的发展结果.结合三个区域经济发展的阶段不同,我们可以认为,对于个人来文的审查,法律型审查模式是未来发展的目标.
（二）由任择性条款向强制性条款方向发展
国际社会对于个人来文的审查经历了由沉默到以缔约国同意为前提的有条件审查,再到强制审查的发展过程.首先是联合国对来文处理政策的变化.联合国建立后,人们对联合国发挥保障人权的作用报有很大希望,从1947年到1957年间,来自个人和团体、非政府控告国家侵犯人权的来文有6万多件.〔5〕此后,个人来文的数量不断增加,达到每年2万多件.〔6〕但是,人权委员会根据不干涉内政原则①,认为自己无权对任何关于人权事项之申诉采取行动,为此经社理事会通过第75（v）号决议,核准人权委员会的上述认定,秘书长将收到的来文隐去作者姓名,制成机密一览表附上内容摘 要,在人权委员会不公开会议上提出.这就是联合国最初采取的“不采取行动”政策.后来,虽然对第75（v）号决议有些修改,但“不采取行动”的实质并无改变.该政策被1967年经社理事会第42届会议通过的第1235号决议所打破.该决议授权人权委员会和防止歧视保护少数小组委员会“审查所有国家内有严重侵犯人权与基本自由的情报,授权人权委员会在适当的情况下,并在审议所收到的材料后,对继续不断侵害人权的情势进行彻底研究,并提出建议,向经社理事会汇报”.此决议被称为“打破不采取行动”政策,该政策是独立国家反对种族隔离和种族歧视的斗争结果,但随着人权运动的发展,该决议不仅限于处理与种族歧视有关的人权问题.1970年经社理事会通过第1503号决议②,授权促进和保护人权小组委员会建立工作组,审查个人或其他私人团体的来文控诉,以断定是否存在持续不断和大规模的侵犯人权和基本自由的情势.1503号程序是目前唯一一个对每个个人开放的一般性人权控诉程序.从联合国对来文处理的变迁可以看出,来文的审查呈现由放任到有限审查再到逐步加强的审查走向.其次,国际人权公约的个人来文审查也体现了任择性到强制性的变化.在国际人权公约中,个人来文的审查机制争议早期出现在《公民权利和政治权利国际公约》起草的过程中,由于人权委员会的代表对于是否承认个人及民间团体对国家的指控有很大的分歧,该委员会最后提交的公约草案中没有对个人的申诉问题加以规定.后来在对公约草案的讨论中,联大第三委员会接受了黎巴嫩的提案,将该任意选择条款规定在附属于公约的议定书中③,《任择议定书》是一个与公约并行的条约,由《公约》的缔约国另行批准和参加.议定书的形式为公约缔约国提供了选择性,如果缔约国能接受个人申诉的机制,就可以参加该议定书；反之,则可以只参加《公约》而不参加《议定书》.《消除对妇女一切形式歧视国际公约》也在任择议定书中规定了个人来文审查机制.然而,在其他三个规定由个人来文审查机制的国际公约中,虽然也是任择性条款,但是该条款均规定于公约文本之中,没有采用附随议定书的形式,它们分别是《禁止酷刑公约》第22条,《消除一切形式种族歧视公约》第14条和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第77条.尽管这些条款都以缔约国承认为前提,委员会才享有个人来文的管辖权,但它们毕竟是公约中的专门条款,在执行机制方面,强制性比前三个公约又进了一步.
从区域人权保障上考察个人来文审查机制,也体现了由任择到强制的发展趋势.修订前的《欧洲人权公约》第25条规定,委员会可以受理由于缔约国一方破坏公约所规定的权利因而受害的个人、非政府组织或私人团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉.委员会对个人申诉行使的是一种任意强制管辖权,即委员会对于这类个人申诉的审查,须被控的缔约国已经声明它承认委员会拥有受理的上述权限.根据《公约》第48条的规定,只有委员会和缔约国才有权将案件提交法院.个人、非政府组织和私人团体不得直接向欧洲人权法院提起诉讼,法院的司法管辖权是一种选择性的强制管辖权,即任何缔约国得于任何时候声明它在事实上并没有特别协定的情况下承认法院对有关本公约的解释和适用的一切有强制管辖权.但根据修订后的《公约》第34条规定,单一欧洲法院可以受理因缔约国侵犯公约及其议定书所规定的权利而受到损害的任何个人、非政府组织或私人团体提出的申诉.并且,缔约国承诺不得以任何方式妨害此权利的有效行使.1998年11月公约第11议定书的生效,使个人控诉机制成为一种自动的、强制性的保障机制,一个国家只要批准了公约就视为已经接受人权法院对于国家间诉讼的管辖权.即任何缔约国都必须接受这一机制,它无需缔约国再提出特别声明.任何缔约国对公约或者议定书所规定权利的侵犯而受到损害的任何个人、非政府组织或者私人团体都有权向人权法院提出申诉,缔约国不得以任何方式妨碍该项权利的有效行使.
在《美洲人权公约》框架下,根据公约4
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