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4月16日,在浦东新区周浦镇康新公路和周邓公路交汇处,往日繁忙的建筑工地因当日清晨的一场大雨临时停工.当记者走入工地大门,几栋体量颇大的大楼地基施工场景颇为壮观.这里的工人们表示,要在今年内按工期建好这所高档酒店.
紧邻工地南侧,是刚开业不久的上海市质子重离子医院（复旦大学附属肿瘤医院质子重离子中心）,上海申康医院发展中心在这一工程项目上投资25亿元.它的开建使得中国成为继日本、德国后,世界上第三个同时拥有质子和重离子设备医疗机构的国家.而与此一路之隔的上海国际医学中心（SIMC）,也在半月前揭开神秘面纱,作为上海市首家“建、管、用”分离的高端医院,接受公众的预约参观与体验.
在两家医院所在的这片面积为11.88平方公里的上海国际医学园区（SIMZ）内,已签约了11家医疗机构和450余家生物医药类企业及商务配套设施,未来还将吸引更多的医疗机构及相关产业,共同组成一个集“医、教、研、产”为一体的医学专业园区,使上海成为中国乃至亚洲的医护中心.与上海国际医学园区一样,位于上海虹桥交通枢纽地区的上海新虹桥国际医学中心,也正如火如荼地建设中.
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为医学园区大兴土木,已不是上海的专利.近年来,北京国际医疗服务区（BIMZ）、成都国际医学城、广州医疗城、厦门五缘医疗园等以“医疗”为主题的医学园区,在全国各地涌现.其中有在招标者,也不乏已开工在建者.目前,这一风潮正逐步加剧,越来越多沿海与内地不同规模、不同类型的城市,都在描绘“医疗城”的蓝图.
显然,上海更好地把握住了这一先机.
高端医学园区建设绝非易事,此类项目从批准立项到初具规模,快则五年,慢则十年.而在诸多城市还在规划时,上海国际医学园区2013年完成了自己的10周年庆典,上海新虹桥国际医学中心也几乎完成了所有项目签约.
上海缘何在国内医学园区几为空白时产生这一设想,在后续的建设中又是如何修正、创新发展方向?《中国医院院长》记者在上海实地探访,试图梳理上海建设医学园区的逻辑与思考、经验与反思.
制度释放红利
中国上一轮市场化主导下医改“基本不成功”的结论,无疑让主政者汗颜.为缓解居民“看病难、看病贵”的近期目标与建立健全基本医疗制度的远景目标,中国政府在2009年3月启动新一轮医药卫生体制改革,建立政府主导的多元卫生投入机制、强化公立医院公益性等举措被写入新医改方案.新医改方案还提出,要“积极促进非公立医疗卫生机构发展,形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制”,同时强调,要“抓紧制定和完善有关政策法规”.
“改革存量、做大增量”成为新医改方案求解“看病难”的尝试路径之一.因此,多元化办医成为迅速升温的话题,社会领域内的资本也将目光纷纷转向医疗领域.而秉持市场化改革理念的多位专家学者认为,多元化办医对于打破中国公立医院垄断、减轻公众就医负担,有巨大作用.
由于医疗卫生行业自身存在的专业性与特殊性,国家对行业内各环节的政策管制相当严格.能在国家和各地政府层面获得何种限度的政策支持,决定了多元化办医在某一时期内所能形成的品质与规模.这一点对上海市社会办医而言,更是有着非同寻常的意义.
2010年5月,国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,提出政府鼓励民间资本参与发展医疗事业.同年,国家发改委等六部委发布关于
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“上海市关于医改的政策是严格按照国家新医改要求进行的.”分管两处高新园区建设的上海市卫生计生委副巡视员、市医改办副主任许速在接受《中国医院院长》记者采访时说,上海市包括社会办医在内的各项改革“不激进也不落后”.就在“58号文”出台前一个月,上海国际医学园区与新虹桥国际医学中心一起被列为上海市两大高端医疗集聚区,迈入快速发展阶段.
多项新政指向的正是区域内的高端医疗市场.上海市发改委曾于2010年发布上海高端医疗服务市场的研究报告,报告显示,上海乃至长三角地区对高端医疗服务的需求巨大.上海市彼时拥有21万常住海外人士,50万在沪外籍商务人士,28.6万本地高收入人群.而此时,上海年均高端医疗服务收入约为40亿元,主要来自公立医院特需业务及中外合资合作医疗机构业务.
这一数字正呈现井喷趋势.据预测,上海市高端医疗服务收入将在2015年达到180亿元左右.“全球的医疗旅游市场已经达到400亿元,我们面对这么大一块市场却没能分得红利,这不是我们想看到的景象.与国外相比,上海乃至全国其他地区并不缺乏开展高端医疗的能力.”许速认为,上海市发展高端医疗园区的市场需求非常广阔.
显然,国家层面的政策由于缺乏配套方案与政策受限,各地社会办医并未出现预想的效果与热潮,而上海快速前进的园区建设,同样受到诸多因素牵绊.为此,在国家政策的基础上,上海在市级层面出台多部“自选动作”,其中诸多政策多有突破.
2012年2月,《上海市医疗机构设置规划2011-2015》出台,文件提出要严控公立医院机构开设特需服务,鼓励有条件的公立医疗机构对特需床位实施剥离.三个月后,上海市卫生局等十部门联合发布《关于促进本市国际医学园区医疗机构建设与发展的若干意见》,明确园区建设过程中的土地、配套、人才等多方面政策.
这些制度以及制度下相关机制的建立,对两个园区的前途意义重大.上海国际医学园区副总经理王永茂告诉《中国医院院长》记者,建设医学园区一方面要有好的规划和定位,另一方面要有好的团队,而第三方面是,要建立一个好制度下的决策平台. 做实政府治理
一系列政策出台背后,反映出的是上海市政府主管部门的强势治理.作为中国经济中心城市的上海,其政府治理能力不论主客观之需,都要求更注重精细化.就医药卫生体制改革而言,综观近年来上海市相关领域的改革举措不难发现,上海市对医改节奏的把握与制度设计,有自身的精巧规划.
2011年5月,上海市政府区内各级机构印发《关于本市加快新城发展的若干意见》,指出在“十二五”时期,上海市城市建设的中心向郊区转移.新城建设对郊区发展意义重大,将新城作为支撑上海创新驱动、转型发展的战略空间,是实践和发扬世博理念与效应的重要抓手,从而加强与长三角地区联动发展、共同打造世界级城市群.
现代服务业被当作上海城市转型的重要力量.在许速看来,医疗服务业既是一项产业,也是一座城市的名片.“现代医疗服务业是现代服务市场的重要组成部分,今后的GDP发展要向服务产业要效益.”许速认为,高端医疗是健康服务产业的重要组成部分,也是上海与国际接轨的一项重要条件.
“基本形成亚洲医学中心城市的主要功能”,上海市“十二五”规划对上海医疗产业发展有着明确定位.因此,对上海市而言,与医疗资源相对丰富的三级医院相比,居民多元化医疗需求中的高端医疗服务供给,存在明显短板.而根据规划,在2015年,“初具规模”的两个园区将弥补这一短板.
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与此同时,上海市也未忽略在平衡医疗资源和加强基层医疗卫生服务上的投入.为建设健康城市,上海市近年来全力推行“5+3+1”郊区医院建设,即在5个区县内新建5个三级医院项目,在3个区县扩建升级3个三级医院项目和1个金山区属三级医院迁建项目.此外,上海还在盘活二级医院资源、社区卫生服务改革、住院医师规范化培训与家庭医生制度方面,做出了在全国相对有影响的改革探索.
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上海市的政府治理能力还体现在其对区域内不同体系下优质资源的协调与整合.2009年,上海市开展“医疗属地化管理”试点,希望借此打破市内一、二、三级医院各自为政、职能不清的困局,根据所属区域将医院重新打包,整合公立医疗资源.显然,将驻地上海的复旦大学、第二军医大学等四家“副部（军）级”高等院校附属的医疗资源协调好并非易事,而上海市在制定卫生区域规划时,为每一方都预留了相对均衡的发展空间.可资包括北京市在内的国内其他城市借鉴.
同时,上海市在政府层面对医疗机构建立的管办分开制度,依旧没有被国内其他省（市）所超越.2005年,为推行管办分开,上海市成立申康医院发展中心,作为市级公立医疗机构国有资产营运与管理的责任主体和政府办医的责任主体,负责预算、资产管理、规划以及院长绩效考核.不难发现,这一改革的实现,为日后上海市医疗资产的管理和经营埋下伏笔.
2011年,上海市在全国最先公开承诺让公立医院“剥离特需”.为此,在对医院院长的考核上,申康医院发展中心将对医院院长的经营业绩考核比例降至6%.“当时计划用三年的时间,但现在看来,还受制于很多政策和机制上的障碍,会有一个过渡期.”申康医院发展中心副主任高解春告诉《中国医院院长》记者,剥离特需不能“一刀切”.
“特需医疗就是用一个不合理的部分维护另外一个不合理的部分.但在一定时期内,特需医疗还将存在――公立医院取消特需之后,社会的需求如何满足?现在缺乏成熟的民营医疗机构平台,将给政府监管带来很大压力.”复旦大学附属儿科医院院长黄国英表示担心.
而上海市政府正在将这种担心转化为机遇.按照上海市现有的政策设计,公立医院被剥离的特需,去向正是目前正在建设的两个医学园区.《上海市医疗机构设置规划2011―2015》明确提出,“鼓励公立医院与两个园区开展人员、品牌、技术等形式的合作”.
谈及上海市社会办医的优劣势,许速认为,上海的地理区位造成的高额地价,使得它在很多领域没有优势.然而,上海市政府对公共政策的制定,相对更加严谨而有规划,更加注重精细化管理,与其他区域相比,上海市向来都以更为开放与合作的心态吸引投资.
资产运作熟稔
相对于国内同类城市,上海市近年的改革历程为今日的社会办医做足了先天准备.在这些准备的基础上,上海市在运作公立体系内部资源上的熟稔,或是其推动社会办医、发展高端医疗的制胜因素.
2014年1月,在位于上海市闵行区的上海市新虹桥国际医学中心推进办公室内,上海虹信医疗投资控股有限公司、深圳万科企业股资产管理中心、上海复旦医疗产业投资有限公司和复旦大学附属儿科医院等四方负责人签约,正式合资设立上海万科儿童医院.虽然合作方案多次修改,但对进军医疗领域不久的万科地产而言,这是其在国内推进最顺利的合作项目.在一位业内人士看来,这种顺利正是来自其中的政府股份.
该医院定位为民营营利性医院,由万科集团主要投资兴建,复旦大学附属儿科医院负责建成后的管理与运行,以收取管理费的形式参与其中.在黄国英看来,医院可以“赚富人的钱,为穷人做慈善”.虽然“公私合作”在此轮医改中向来存在争议,而在上海市现有体制下,类似合作却愈发广泛.
据记者了解,上海虹信医疗投资控股有限公司由上海新虹桥国际医学中心建设发展有限公司与上海上信投资管理中心合资成立,许速被政府委任为董事长.2013年7月,该公司作为政府资本代表,在上海新虹桥国际医学中心开建医技中心,后者定位是园内一站式高度集约的医技、后勤和商务服务的共享平台,此外还将提供超市零售、饮料快餐、银行保险、高端诊所、学术交流、办公展示等一系列便捷的配套服务.对于园区内引入的国际医疗机构,该公司也会找机会“投一把”.
同时值得注意的,还有上海复旦医疗产业投资有限公司.该公司由复旦大学及其中山医院、华山医院等附属医院共同组建,公司以上海复旦医院管理有限公司为核心主体.自2003年成立后至今,该公司已完成多例投资和重大经营活动.近年来,其还吸收了中信泰富有限公司与新加坡健保集团等公司的投资.公司依托复旦大学和附属医院的资源,构建发展医院管理、医院后勤、医院药品、物流和健康管理等医疗项目产业.
这一现象在上海交通大学体系下亦同样存在.在同一年内,以上海交通大学医学院附属仁济医院为核心,联合十余家投资、托管医院共同组成上海仁济医疗集团,仁济医疗管理公司作为集团的运营主体和管理中心.上海仁济医疗集团总裁郭跃表示,集团目前是一个典型的混合体,形成了混合所有制下的社会资本主导制,国有资本占比约在20%左右,体系内的医院已达27家.
5月9日,闵行区人民政府与复旦大学签订“共建医教研协同型健康服务体系”合作协议,启动全方位区校战略合作,双方计划用5年时间,探索医改与教改的深度融合,共建医疗联合体、医教研结合体以及健康服务综合体.正在试营业的上海国际医学中心,也正是通过此类灵活机制,与上海交通大学附属8家公立医院展开医师多点执业合作.
反观全国范围内,没有任何城市像上海一样,高校与政府对自身体系内的医疗资源作出了极具市场化的整合与经营,这一体制极大激活了资源的市场参与能力.同时,正是公立医疗机构的这种灵活,为社会办医与公立医院改革、医生价值的实现找到了“曲线救国”之路.
然而,这一模式在当下依旧存在争议.高解春直言：“公立医院以其医疗技术与社会资本结合办高端医疗服务,是一个过渡性产物.其没有解决公立医院以技术投资于高端医疗,资本如何计算、无形资产如何变成注册资产等问题.现有的法律法规也仍旧未能解决这些问题.”
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