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40;财政驱动因素:医疗成本增长和人口老龄化,收入和税收改革,以及推迟政策选择可能带来的影响.此外,美国联邦审计署除了出具美国政府合并财务报表的审计意见,还需要报告财政可持续性的情况.
俄罗斯审计院在维护财政可持续性实践中引进了一种新的国家财政控制工具——经济社会发展和国家安全的战略审计.这种审计的主要任务是综合评估在规定时限内,兼顾资源潜能,存在风险和预期后果,以实现国家政策战略目标和战略重点.
英国预算责任办公室职责是独立审查并报告财政的可持续性.该办公室每年发布一份题为《财务可持续性》的报告,对各类收入与支出的长期状况作出预测,对公共部门的收支报表进行分析并报告各种长期可持续性的指标.
第二,积极开展绩效审计,增强财政问责制.财务审计是传统审计的重要内容.尤其是通过审计就全部政府合并财务报表发表审计意见,财务审计发挥着关键性作用.在金融危机和欧洲危机的大背景下,占比47.92%的最高审计机关倾向于开展绩效审计来评估财政政策对总体经济的重要性(如图2),其中17.39%的最高审计机关针对公共资金开展绩效审计,确保公共资金避免被滥用,浪费,挪用,损失及对稀缺资源的次优化利用.
日本会计监察院高度重视开展"3E"审计,即从经济,效率,效果的视角出发开展审计.在开展"3E"审计时,会计检查院不仅指出问题,而且彻底调查问题的根源,分析每起案例的原因,并根据《会计检查院法》条款,发表审计意见或要求整改以完善制度和行政管理,进而达到预防问题反复发生,改进政府行为的目的.此外,为了帮助并保障被审计单位实施整改措施,会计检查院已经开始对以往审计发现的问题进行跟踪,并报告目前整改的情况.
南非审计署基于政府重点以及国家社会经济面临的挑战,选定一些主题开展绩效审计,如教育,健康,公共工程,社会发展等.而瑞典审计署定期对瑞典政府在预算报表中落实财政准则的情况进行绩效审计.在斯洛伐克,事前和事后绩效审计是对经济增长,就业和社会发展项目审核的主要机制.英国审计院通过绩效审计报告的方式评价财政的影响状况,绩效审计报告检查公共支出的经济型,效率性和效果性情况.
第三,开展权责发生制会计报表的审计,增强财政透明性.各国的实践表明,坚实的会计框架,最好是权责发生制,其对于财政透明性尤为重要,而最高审计机关有助于会计系统基于当前最佳实践的改善.权责发生制会计系统的构建,有助于最高审计机关更好的审计监督财政政策的可持续性,做出更加科学评估.目前,一些国家财政系统的计量已经使用权责发生制或实行权责发生制与收付实现制并用的方法,并由最高审计机实现对权责发生制财务报表的审计.例如:印度政府无法准确评估其长期资产负债,尤其是在收付实现制会计中,对于承诺债务,资产评估,资产更新替换等项目都没有明确的认识,因此,印度政府设立了一个专门咨询机构,由印度最高审计机关领导,为收付实现制会计和权责发生制会计制定会计标准,对于涉及公布担保和财政拨款的两种会计标准已由政府发布,以满足对财政信息透明度,精确性和完整性的需求,澳大利亚《财政管理和受托责任法》规定,澳大利亚政府必须编写权责发生制和收付实现制的财务报表,展示预算估计与当年实际决算的对比,这些财务报表接受审计长的审计,在南非,公有单位和市级单位中,财务报告框架意味着充分遵循权责发生制,而在部门中则要求采用修正的收付实现制,即由收付实现制逐渐转变为权责发生制,美国审计署也需对权责发生制合并财务报表发表审计意见.
(三)最高审计机关在维护财政可持续性领域积极与其他内外机构沟通和联动.
由于最高审计机构在维持财政可持续性中面临广泛和复杂的问题,因此,最高审计机关需要加强与其他内外机构的沟通和联动,才能更好的实现财政可持续性发展,维护国家安全,实现国家良治.一方面,维护财政可持续性方面的审计涉及到国家许多的部门机构,最高审计机关在进行风险管理和内部控制审计评估时需要涉及部门机构的积极配合与联动,另一方面,各国最高审计机关都意识到,在维持财政可持续性方面需要加强与学术机构和国际多边组织的合作,这种合作可以采取同业互查,技术会议和研讨会等形式,旨在分享经验,指南,特定报告等.
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美国审计署战略规划和对外联络办公室建立国内和国际关系,促进创新和合作,并且通过同其它公共和私有部门的组织共享知识来加强能力.孟加拉国主计审计长公署与孟加拉特许会计师协会(会计界的专业机构)签订了关于相互交流对政府部门进行审计的观点,经验及知识的谅解备忘录.英国审计署提出,在可能的情况下,通过加强各国联系的做法开展不同国家之间的对比和分析,将使各国受益匪浅.
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三,对我国最高审计机关的启示
通过对48个提交论文国家的最高审计机关在维护财政长期可持续性领域发挥作用的比较分析和总体归纳,结合我国具体实际,对我国最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域更好的发挥作用具有以下启示:
构建政府债务预警模型,防范政府性债务风险.目前,我国政府性债务风险成为社会各界关注的重点.我国政府性债务到底有多少结合我国资产负债情况会引发债务风险么成为社会各界共同关注的话题.2016年12月30日,国家审计署公布:截至2016年6月底,中央,省,市,县,乡五级政府负有偿还责任的债务共计206988.65亿,同2016年年底相比,增长8.57%,政府承担的或有债务为95761.05亿,其中,政府负有担保责任的债务29256.49亿,政府可能承担一定救助责任的债务66504.56亿,同2016年年底相比,增长幅度分别为5.59%和12.1%.审计署在报告中提出,目前我国债务风险总体可控,但也有的地方存在一定的风险隐患.在2016年12月13日闭幕的中央经济工作会议中,明确提出解决地方债是重任,防控债务风险.如何预防政府性债务风险,促进财政长期可续性发展,是我国当前经济健康发展必须要解决的难题.美国审计署开发的长期财政模拟分析模型,为我国当前政府性债务风险的防控提供了思路.在分析财政政策是否可持续时,我国审计署可以进行如下工作:首先,审查债务/GDP的比例,根据国际经验数据,债务/GDP的比例低于60%,债务风险都是可控的,其次,横向比较,若债务/GDP的比率很有可能持续增加时,应该进行风险预警,因为持续增加的债务/GDP比率很可能意味着预算是不持续的.最终所有的收入可能都将用来支付债务的利息.审计署在开发长期财政政策可持续性的模拟分析中,可以参考的关键驱动因素有:医疗成本增长和人口老龄化,收入和税收改革,社会保障,养老金改革,教育,经济复苏和就业,推迟政策选择可能带来的影响,目前财政政策中的承诺可能带来的财政影响以及结合在各种假设下可获得的资源等.通过长期模拟模型分析有助于审计署将注意力集中在不断增长的公共赤字和债务的不可持续上.
(二)促进国家财务报表的构建,提交国家财务报告审计结果.
国家财务报表的构建有助于公民更好地了解国家的整体财务运营,财务状况和财务前景,实现国家财政的公开,透明,促进财政健康发展.国家财务报表的构建,是国家向公民交出的一本"明白账",最高审计机关通过对国家财务报表的审计,有利
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