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审计研究报告
第期
审计署审计科研所2016年5月29日
最高审计机关在维护财政政策的长期
可持续性领域的经验与启示
——基于48个国家最高审计机关的审计实践
一、引言
最高审计机关在维护财政政策的长期可持续领域发挥作用有助于改善财政政策绩效,确保政府的透明和问责,以保障公民权利.后金融危机时代,欧洲主权债务危机接连爆发,美国政府的停摆与一次又一次的提高政府债务预算上限,日本政府债务规模刷新最高纪录突破1000万亿日元大关等重磅消息都引起了全世界的广泛关注与讨论,各国政府再次意识到保持良好的公共财政以维护和促进经济增长,就业和社会福利的重要性.在经济全球化的背景下,财政政策的可持续发展,对世界经济影响深远.2016年10月22日,世界审计组织第21次会议在北京成功举行,此次会议把最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域的作用作为本次会议的主议题二,各会员国通过提交论文回答调查问卷的方式做出了积极响应.48个国家提交会议主论文,通过对本国财政政策,最高审计机关在维护财政政策可持续性的做法和对问卷的回复,介绍了各国最高审计机关在维护财政政策可持性领域的作用,通过对48个国家论文的比较分析与归纳总结,我们概括出最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域具有权限范围扩大化,审计方法更加科学化,多样化,积极与其他内外机构沟通与联动的特点,同时,例举出典型国家最高审计机关的具体做法.在此基础上,研究揭示除我国之外的47个国家的经验,对完善我国最高审计机关维护财政长期可持续性领域提供借鉴意义.
二,最高审计机关在维护财政政策长期可持续领域的实践经验
此次48个国家最高审计机关提交的国家论文,向我们展示了各国最高审计机关在维护财政政策长期可持续性领域发挥的作用和具体的实践,其中不乏大量创新的实际做法.囿于文章篇幅限制,仅选择有代表性的特性经验进行归纳提炼,概括总结出具体做法.
(一)最高审计机关拓展在维护财政政策长期可持续性领域的权限和范围.
第一,最高审计机关扩展了法定权限和职责范围.从48个国家最高审计机关提交的论文反映来看,在金融危机的大背景下,所有国家的最高审计机关在维护财政可持续性领域都有所作为,且部分最高审计机关的法定权限和职责呈现扩大趋势.最高审计机关的权利由宪法授权,直接对议会或者政府负责.这说明随着国家审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域重要性的突显,最高审计机关的权利也得到增强.这些做法都提高了最高审计机关的独立性,使最高审计机关更有效的开展财政审计的工作,推动财政长期可持续性的实现.
印度于2016年修订了《财政责任与预算管理法案》,增加授权印度最高审计机关拥有报告政府执行该法案进度的法定地位.报告将监测政府执行《财政责任与预算管理法案》的绩效,并告知议会财政整顿过程中的不足.阿尔及利亚的宪法赋予了其最高审计机关有权惩罚违规行为和违法行为,对有关管理人员提出适当建议的权利.突尼斯审计局在负责审计工作的同时,还充当着司法角色,负责评判库务会计师所提交的账目,审计局局长及其他成员具有法官的地位.
俄罗斯审计院有权对财政预算草案的制定到执行进行全方位的监督.首先,俄罗斯联邦审计院有权审核评估财政预算规则,对预算制定的初步控制过程,以及下一年和接下来的两年规划期的联邦预算进行审计分析并给出审计结论,提交俄罗斯联邦会议两院.其次,联邦审计院检查和分析:俄罗斯联邦经济社会发展的中期预期指标(主要为经济增长和通货膨胀)和联邦预算草案(包括收入,支出,赤字等)的有效性和可靠性,联邦预算法律草案与适用法律的一致性,以及俄罗斯联邦政府长期和中期项目规划文件的目标指数.最后,需要成立一个专门部门,落实年度联邦预算审计的结论,并跟踪分析审计院建议的执行情况.通过这样的流程,俄罗斯联邦审计院实现了对财政预算的事前,事中和事后全方位的监督.
第二,最高审计机关扩大了监督和服务范围.各国最高审计机关在各国经济发展中凸显的作用已经表明,最高审计机关能够为财政和公共债务中长期的偿付能力,稳定性和可持续性做出贡献,为了更好的应对财政政策中潜在的风险和制度性机遇,最高审计机关应该
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在48个提交论文的国家中,占比66.67%国家的最高审计机关针对财政部门开展了内部控制审计(如图1),而在其他没有开展内部控制审计的最高国家机关中,如津巴布韦,韩国,马达加斯加等国明确表示,由于他们受宪法限制而无法审计财政部门的内部控制流程.在32个肯定答复的国家中,马来西亚,印度等国家提出,内部控制或内部审计系统的不足等问题成为他们国家财政系统中制约财政长期可持续性发展的重要因素.
图1:是否开展内控审计情况分布
英国审计署对财政部和预算责任办公室的内控制度开展监督,相关审计工作的重点是可能对财务报表产生影响的内控环节,葡萄牙审计法院除了对其审计范畴内所有机构的内部审计进行评估外,也对葡萄牙债务管理办公室(IGCP)专项审计的内部控制系统和程序进行评估,俄罗斯审计院使用评估表的方式对主要预算资金管理机构的内部控制水平进行评估.使用这一评估表对主要预算资金管理机构的内部控制水平进行评分.评分基于如下指标:是否有既定的财务控制的部门标准和程序,是否建立了内部控制工作计划,是否有单独的内部控制(或内部审计)部门,这些部门的工作是否符合国际国内关于内部审计的标准和方法等.然而,并不是所有的内部控制审计都能达到预期效果,例如,加拿大虽然在其《内部控制政策》中定义了对公共资源管理部门内部控制的监督职责,但指出还需要一段时间才能实现.
(二)最高审计机关在维护财政长期可持续性领域所采用了科学和多样的审计方法.
第一,创新审计方法,提高财政审计质量.除了传统的常规的审计方法外,很多国家在结合本国实际情况的前提下,积极探索其他有效的审计方法,并不断对其进行创新.最高审计机关在评价财政政策对未来经济增长,就业,债务规模和构成等的影响程度时,经常利用一些主要的社会经济指标以及收入,支出和债务率.比如财政指标中的财政收入赤字,财政赤字,税收收入和未清偿债务占GDP比重等,这样可增加对财政指标评估的科学性,也能够为公众理解,提高财政的透明性.
美国在评估审核有关公共财政和公共债务的中长期收入,支出所做出的预测时,采用了未来导向型的长期财政模拟分析方法,该方法被用以分析证明不同财政政策假设下联邦赤字和债务的情况以及长期预算的效果,有助于决定不同的财政政策道路是否可持续.在美国联邦审计署的工作中,可持续的财政政策是通过公众持有的联邦债务占国内生产总值的比率来进行衡量的.同时财政模拟分析为政策选择提供了背景条件,这些政策选项中包括关键į
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