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的要求

规划理念上重经济增长,对社会发展特别是民生问题关注不够.随着科学发展观的提出,越来越多的规划开始涉及社会、文化和生态环境问题,但不少规划相关安排流于形式,对经济增长,有目标、有指标、有项目、有措施,但对涉及资源环境保护、公共服务、公益事业等安排,往往较为空泛,缺乏可操作的具体措施.

规划内容上越位、缺位和错位同时存在.有的规划内容庞杂,无所不包,对本该由市场机制发挥作用的领域干预过多；有的规划重建设、轻保护,对市场调节失灵的领域缺乏调控引导；有的规划在项目安排上详尽罗列,但忽视资源环境承载力的分析评价；有的规划定位不清,随意扩大职能范围,造成相关规划之间交叉错位.这些问题的存在,不仅造成规划体系混乱,而且制约国土空间有序开发和城乡建设健康发展,影响科学发展观的贯彻落实.

4、国土规划的调控作用有待强化

现行涉及空间开发利用的各级各类规划未能充分发挥空间统筹和管控作用.改革开放以来,资源环境瓶颈制约日益严重,空间开发布局无序问题日益突出,城镇和工业发展空间过度扩张,基础设施重复建设问题日益凸显.产生上述问题的原因,主要是我国外延扩张的经济增长方式没有根本转变,同时也与相关规划对国土空间开发利用的统筹和管控作用未能有效发挥密切相关.比如,1981年至2007年,全国人口城镇化水平由20.2％上升到44.9％,同期城市建设用地面积由6720平方公里增长到36352平方公里,增长4.4倍.城镇用地扩张明显快于城镇人口增长,这主要是由于地方政府随意扩大城市规划建设用地规模,同时也与缺乏上位国土规划、相关规划调控不力直接相关.各类开发区随意设立、基础设施盲目重复建设等现象普遍存在,也反映出规划的空间统筹和管控作用有待加强.

随着经济持续快速发展,工业化、城镇化进程加快,人口和基础产业在空间上集聚的趋势将更加明显,资源环境的压力将持续加大.为保障我国未来国土安全和资源持续供应,促进东西部地区均衡发展,除了完善现行相关规划空间管控作用外,需要大力加强国土规划工作,切实发挥国土规划对国土空间开发利用的统筹协调和综合调控作用.

四、推进国土规划工作的建议

第一,加快推进全国国土规划的编制.推进国土规划工作,重中之重是加快组织编制全国国土规划纲要,指导全国国土空间开发战略布局.并为开展地方各级国土规划和区域性国土规划编制、完善相关专项规划提供依据.全国国土规划纲要是具有战略性、综合性、基础性和约束性的最高层次空间规划.

第二,构建完善的国土规划体系.在加快编制全国国土规划纲要基础上,全面推进各级各类国土规划的编制工作,要构建层级合理、职能明晰、重点突出、衔接统一、运作高效的国土规划体系.省级以下地方国土规划工作和跨行政区的国土规划工作,都要在上级国土规划的控制和指导下展开.

第三,充分发挥国土规划的调控作用.胡锦涛总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上曾指出：“要充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调整经济结构和转变经济发展方式方面的调控作用”.在社会主义市场经济不断发展的条件下,充分发挥国土规划的宏观调控作用,增强规划空间控制性,克服和弥补市场机制的不足.大力加强国土规划工作,并充分发挥其对调整经济结构和转变经济发展方式方面的调控作用,这就是在国土规划工作中贯彻科学发展观的首要内容.

第四,搞好与相关规划的协调衔接.在现有各级各类规划职能关系未能理顺、规划内容重复交叉严重的情况下,既要加快国土规划编制,强化国土规划对国土空间开发利用的统筹和管控作用,又要加强国土综合规划与相关规划的协调衔接,形成调控合力.首先,要做好与经济社会发展规划的衔接,两个规划同为落实国家现代化发展战略的最高层次规划,二者具有互补作用.其次,要做好与主体功能区规划、城乡规划、基础设施规划、土地利用总体规划等规划的衔接,各类规划在空间安排上,必须服从国土综合规划的总体部署.

第五,切实加强国土规划工作的组织领导.国土规划是政府的一项重要职能,涉及领域广、协调难度大,必须坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方式.对于全国国土规划纲要的编制,建议建立全国国土规划纲要编制工作领导小组或跨部门联席会议机制,由国务院领导挂帅,国土资源部会同有关部门负责具体组织.