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摘 要：今日中国,资源环境瓶颈严重,空间开发布局无序突出,城镇和工业发展空间过度扩张,基础设施重复建设,这与国土规划的落后有关：作为国家最高层次的空间规划,全国国土规划缺位,地方国土规划推进缓慢,省级国土规划试点不到全国的1／3,区域性国土规划呼声强烈,但迄今无实质性进展.近千万国土、十几亿国人如何发展,如何与自然和谐,一大基础甚至重中之重是加快编制全国国土规划纲要,构建完善的国土规划体系,充分发挥国土规划的调控作用.
一、新中国国土规划工作回顾
1、新中国前30年国土规划工作的变迁和进步
中国国土规划的思想、实践可谓源远流长,但现代意义上的国土规划的产生却比国外晚了大约半个世纪.纵观新中国成立以来的国土规划历程,可划分为20世纪50年代的高潮期、60－70年代的低潮期、80－90年代的高潮期、20世纪末前后的低潮期、21世纪前10年里试点高潮期四个大的发展阶段.
新中国第一个五年计划,就明确要求在全国各地适当地提高工业生产力,使工业接近原料、燃料产区,并满足国防要求,以逐步地改变生产力布局的不合理状态.1956年4月,毛泽东主席在《论十大关系》中,阐述了充分利用沿海工业基地与大力发展内地生产的关系等诸方面问题.成为以后很长一个时期国土规划工作的指导思想.
1956年至1957年进行的国土规划,以五年计划为依据,并围绕其中的骨干项目进行建设布局,这对当时的经济起到了推动作用.当时为加强对新工业区和新工业城市的建设,主要是围绕156项重点建设项目,在项目比较集中的地区开展了以联合选择厂址为内容的国土规划工作.1956年3月,国家建设委员会作出《关于开展区域规划的决定》,同年5月,国务院常务会议通过了《国务院关于加强新工业区和新建设工作几个问题的决定》.根据这一历史性的决定,当时,国家建设委员会拟定了《区域规划编制和审定暂行办法(草案)》,决定了国土规划的任务和重点开展地区(综合发展工业的地区、修建大型水电站的地区和重要的矿山地区).随即建设部城市设计院、建筑科学院均先后成立了区域规划室,进行国土规划工作.接着在各省(市)开展了国土规划工作,掀起了中国国土规划的第一个高潮.
在1958年至1960年“大跃进”期间,中国各地基本建设大量上马,中小型企业遍地开花,国土规划曾一度在贵州、四川、河北、辽宁、吉林、山东等许多省区广泛地开展.1960年初,国家建设委员会在辽宁省朝阳市召开了国土规划经济交流会.但是随后不久,由于一些原因,国土规划工作受浮夸风影响出现了脱离实际的弊病.后来,随着基本建设的大量压缩和调整,国家主管国土规划的职能部门也被撤消.经三年调整,经济形势有所好转,但中央政府决定,在第三个五年计划期间,要加快内地工业发展步伐,生产力布局的主要目的是备战,这样,当时就片面强调了新建企业要“靠山、分散、进洞”.随即又进入十年文革,以至于前后有近20年时间.中国的国土规划工作基本处于中断状态.直到1978年十一届三中全会召开以后,“山、散、洞”的生产力布局才得到根本性改变.
2、1978－1997年间的国土规划工作
改革开放初期,随着国民经济迅速恢复和大规模国土开发活动的展开,建设无序、资源浪费、环境污染和生态破坏等问题日益加重.针对当时的情况,党和国家领导人提出要开展国土整治与国土规划工作.1981年4月2日,中央书记处第97次会议作出决定：“国家建委要同国家农委配合,搞好我国的国土整治.建委的任务不能只管基建项目,而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发,要搞立法,搞规划.国土整治是个大问题,很多国家都有专门的部管这件事,我们可不另设部,就在国家建委设一个专门机构,提出任务、方案,报国务院审批.总之,要把我们的国土好好管起来.”这是中央第一次就国土规划工作做出明确指示.同年10月7日,国务院批准在国家建委设立国土局,并要求各省(区、市)有领导、有步骤地开展国土规划工作.
1982年3月,国家建委在京津唐、湖北宜昌、吉林松花湖、浙江宁波沿海地区、新疆巴音郭楞蒙古自治州、河南豫西六个典型地区开展国土规划试点.同年4月,国务院决定由国家计委主管国土工作.1984年7月,国家计委出台《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》.此后,国土规划在全国各省(区、市)和重点区域全面展开,并推进到地市和县级行政单位.1985年3月,国务院批转国家计委《关于编制全国国土总体规划纲要的报告》.1987年10月,国家计委完成《全国国土总体规划纲要》(试行稿),并于1990年2月形成《全国国土总体规划纲要(草案)》(以下简称《全国纲要》).
据不完全统计,到1993年底,全国已有30个省(区、市)、223个地市、640个县开展了国土规划编制工作.金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区、京津唐地区、长江三角洲地区、以山西为中心的能源和重化工基地等区域分别编制了跨行政区国土规划.长江、黄河、淮河、松花江、辽河、珠江、海滦河等流域编制了流域整治规划.
同时,土地利用总体规划、城市规划、流域规划、区域开发规划等也相继编制,国土空间规划体系初具雏形.如城乡建设环境保护部在1984年组织编制了全国城镇发展布局战略要点,国家土地管理局于1987年组织编制了《全国土地利用总体规划(1986－2000年)》.
由于多种原因,除《金沙江下游地区国土规划》,《山东省综合国土规划》外.《全国纲要》以及其他要求报国务院审批的国土规划未能正式批复.但规划提出的许多建议和设想被采纳,在实践中发挥了重要作用.
3、1998年以来的国土规划工作
1998年,国土规划职能由国家计委划转国土资源部.这一时期,国土规划工作所处的宏观背景发生了较大变化,资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐,粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出,国土规划任务更加艰巨.党中央、国务院更加重视国土规划工作,党的“十七大”报告明确强调要“加强国土规划”.
2001年8月,国土资源部决定在深圳市和天津市开展国土规划试点工作.2003年6月,决定在辽宁、新疆开展国土规划试点.2004年9月,广东省也被纳入国土规划试点.目前,深圳市、天津市、辽宁省和广东省国土规划编制工作已经完成,福建、重庆、广西、山东等省市和湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群、河南中原城市群等区域正在积极筹备开展国土规划编制工作.
从已开展国土规划试点工作的地方看,省(市)人民政府十分重视国土规划,注重发挥规划对人口、资源、环境的统筹协调作用,以全面协调可持续发展为根本出发点,以优化国土开发格局和合理配置国土资源为主要目标,突出时代特色和地域特征.
在试点工作的基础上,2004年初,国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究,分析了改革开放以来国土开发的变化,以及影响未来20年国土开发格局的基本因素,重点针对国土开发和建设布局无序乃至失控、空间开发不协调、区域发展不平衡等问题,提出了未来国土开发的目标、空间格局和保障国土空间安全的支撑体系.
二、改革开放以来国土规划工作的成效
1、基本摸清了国土资源总体情况
20世纪80年代以来,与国土整治和国土规划工作相适应,开展了全面系统的资源考察和调查评价,获得大量的国土资源基础信息,初步摸清了国土资源家底,为国土开发、生产力布局和区域发展奠定了重要基础.
开展了全国土地资源调查.1984～1996年开展了第一次全国土地调查,首次摸清了全国土地资源家底；2007年,组织开展第二次全国土地调查,计划2009年底结束,此次调查将全面查清全国土地利用状况,掌握最新土地资源基础数据.此外,还开展了全国水资源、草地资源、森林资源、海岸带、土地沙漠化和湖泊资源等资源环境调查.
开展了重点整治区域专项调查,主要包括黄土高原、南方红壤山区、黄河中游水土保持调查,华北平原与长江中下游平原土壤调查,西北治沙、亚热带东部丘陵山区等资源环境动态变化的调查评价和技术试验示范,提出了治理改造方案.
开展了重点开发地区国土资源综合考察,包括新疆、四川、云南、贵州、广西、重庆等地区国土资源开发的综
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