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内容提要:政府职能转变是中国社会主义市场经济制度建设的必然要求,政府职能定位是财政功能转型的前提.当前,全方位的政府改革已被提上议事日程.但本文作者认为从西部地区目前所处的经济与社会发展状况来看,实行全面的政府职能转型的时机尚未成熟.政府部门应继续坚持“经济建设型”职能定位,财政也应充分发挥促进经济建设的功能,逐步扩大提供公共产品和公共服务职能,实现西部政府职能逐步的有序的转变.
关 键 词 :西部地区,政府职能,财政功能
中图分类号:F810．2文献标识码:A文章编号:1003-4161(2007)01-0136-03
1．前言
《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》要求,“加快政府职能转变,进一步推进政企分开､,政资分开､,政事分开,推动各级政府强化社会管理和公共服务职能”.可以看出,我国在进行了长达20多年的市场化经济体制改革之后,全方位的政府改革被提上了议事日程.当前,政府行为需要规范､,政府财政功能需要转变的观点虽未得到社会普遍认同,但在理论界这一倾向性已很明显.与主流观点相对应,对于政府改革目前还存在两种看法有待讨论:一是认为不可过于夸大政府改革所能带来的效果,要根据政府现在的实际情况解决如何使之更有效的发挥职能作用的问题,二是认为政府改革难度太大,不可能在短期内得到有效解决,所以很难成为“十一五”规划的重点.实际上,在使政府有效发挥作用､,着实有力促进经济社会协调发展的确定目标下,规范政府行为､,转变政府财政职能是必经之路,政府职能要从经济建设型转为公共服务型,财政职能要从投资型财政转向公共型财政[1].由此可以看出,政府的职能从促进经济发展向促进社会发展转变是未来改革的趋势.在这一背景下,作为对促进经济社会协调发展､,缩小地区差异､,全面实现小康社会目标有决定性影响作用的西部地区,在其具有多方面区域特性的条件下,该如何准确定位政府职能与财政职能,使其在促进西部开发中更有效发挥作用具有重要的实践意义.本文认为在此时期应该根据西部地区社会经济的实际发展状况,针对本地区发展过程中存在的主要矛盾､,突出问题,因地制宜地确定政府职能与财政功能的重心,有目的､,有计划地逐步解决矛盾,有效避免因盲目转型而引起不良后果.
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2．西部地区目前亟待解决的主要矛盾及政府职能的定位
2．1西部地区目前亟待解决的主要矛盾
西部地区目前还面临着诸多经济､,社会､,生态发展方面的问题,其中比较突出的主要表现在以下几个方面:
2．1．1在经济方面,总体经济发展相对落后,东西部差距大.2004年统计数据显示,占全国国土面积71．4% 的西部地区国内生产总值仅占全国的16．9%,年人均国内生产总值与全国平均水平相比低2 833元,年人均占有地方财政支出仅占东部地区的65．3%[2].就是说,在进行了5年左右时间的西部大开发之后,西部地区经济虽有很大发展,但在全国范围来看,经济发展水平相对滞后的局面仍未改变.
2．1．2在社会方面,基础教育薄弱,就业问题严峻.众所周知,个人的受教育程度直接决定其未来就业状况及收入水平.2004年调查显示,西部地区在15周岁及以上人口中文盲及半文盲数比重为12．8% ,与全国平均水平相比多出2．5个百分点.2003年农村居民劳动力文化程度统计显示,西部12省平均每百个劳动力中高中及以上文化程度人口数仅为9．19[2].由于西部居民受教育程度的局限性,使其在自主创业和务工求职过程中遇到更多阻碍,生存状况的改善更加困难.要扭转西部地区居民目前这种低技术水平的就业形势,缩小在全国范围内的收入差距,解决基础教育问题是根本途径. 因为只有普遍提高居民受教育程度､,让贫困地区人民有基本识字能力才能在横向上扩展其就业选择面,纵向上提高就业选择层次,增加收入,改善基本生活条件.
2．1．3社会生产效率相对低下.2004年抽样调查数据显示,西部12省农村居民平均每人年纯收入2 157．91元,比全国平均水平低778．49元.2003年西部地区耕地面积占全国38．13%,但第一产业对全国GDP的贡献率为25．90%[3].土地贫瘠､,农业基础设施匮乏､,农业从业人员文化素质低下是造成西部地区生产效率难以提高的主要原因.大量农村贫困人口的存在,直接导致了就业､,教育､,医疗､,社会保障等一系列问题,也是不利于社会安定的一大隐患.
2．1．4生态环境恶劣,生态资源破坏严重.生态环境是学者在研究西部开发问题时容易忽略的一个方面,但它在全面发展西部经济过程中所起的作用是至关重要的.目前,西部地区国内生产总值仅占全国的16．9%,但排放的工业废气､,二氧化硫却占到全国的30%左右.由此可以看出,西部地区的经济发展是以牺牲生态环境为严重代价的.西部地区总体工业结构不合理,高耗能重污染型企业比例大,生态环境十分脆弱.全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县在西部.西部地区土壤侵蚀面积达410万平方公里,占全国总侵蚀面积的83．3%[3].此外,西北五省区和内蒙古是我国土地沙化最为严重的地区,除四川盆地外,大部分地区严重缺水.森林植被破坏严重,森林覆盖率大大低于全国平均水平.西部大开发5年来,政府在西部地区生态保护的投入达1 100亿元人民币,但面临的环境保护和建设问题仍很严峻.这不仅决定了整个社会居民的生存环境质量,也关系到了西部地区长远发展的战略目标能否顺利实现,是值得关注的重要问题.
2．2西部地区政府职能定位
西部地区经济､,社会､,生态发展的不协调性,客观上要求政府部门必须强化自身职能.西部地区政府面对西部大开发这一新形势下产生的新问题,要求对政府职能进行重新定位.首先,加强经济调节职能.政府经济职能的作用发挥,要求政府职能由“全能型”向“有限型”转变,不再直接干预生产建设.政府应该从过去直接向社会投资､,直接提供经济物品的角色中转变过来,而在由市场发挥调配人力､,物力､,财力的基础性配置作用的基础上,致力于为市场经济的健康有序发展创建规范的制度､,政策和社会环境.其次,注重公共服务职能.由于政府部门在促进经济发展的同时,往往过于看重GDP指标,而忽略了向社会提供公共服务和公共产品这一职能.经济增长并不是社会进步的最终目标,而人民生活水平的提高才是衡量社会发展的标准.当前,人们在“基本生存需求”得到满足之后,不断追求的是消除贫困､,身心健康､,社会稳定､,环境保护､,良好教育､,缩小差距､,充分就业等等关系到人民群众切身利益方面的问题.这就要求政府部门要注重加强国防､,教育､,科研､,医疗､,卫生､,福利和社会保障等方面的建设,做到解决社会不同群体需求,尤其低收入群体的最低生活保障的服务需求,才能真正有效地促进整个社会的和谐发展.
政府职能的有效发挥从根本上讲无不需要
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3．西部地区的财政功能定位
财政功能的正确发挥对西部地区全面发展具有明显的带动作用,这是由财政政策在政府部门各种政策所构成的网络体系中的重要地位决定的.在横向上,各种政策的执行如产业､,投资､,生态､,科教等无不需要财政的支持,在纵向上,中央财政政策的有效执行需要地方财政的衔接和配合才能起到预期的效果.政府应注重经济发展､,公共服务与财政功能间的互动关系.经济的发展是财政功能和公共服务正常发挥的前提,而财政功能和公共服务又为经济发展提供必要的条件.在西部地区政府“经济建设型”定位的基础上,财政功能也必然将促进经济建设作为其职能重心,兼顾提供公共产品和公共服务职能.
3．1应该注重资金投入对促进地区经济发展的重要作用
资本积累对于经济发展具有重要推动作用,尤其是在经济发展水平相对落后的地区,这一观点已被世界上开发贫困落后地区的经验证明[4].西部大开发以来,中央政府已向西部投入了数千亿元资金,大大改善了交通､,通讯､,城市建设及生态环境.但是随着中央财政投资目标的逐渐实现,即构建了企业发展的基础和条件后,国家投资力度就会减弱.而且由于东西部地区目前投资环境的差异,使得西部地区吸引资金的状况并不乐观.统计显示东部地区的投资回报率平均为36．6% ,而西部地区仅为13．3% ,外资直接投资回报的差异更加突出,东部地区为51．7% ,西部地区仅为17．4%[5].此时为避免作为城市发展重要动力的资金注入的中断,西部地区政府部门首先筹划的应是如何克服资本市场瓶颈的制约.首先,针对西部地区存在的金融压抑现象,政府部门应注重完善西部地区金融市场建设,畅通融资渠道,提高资本运作效率.其次,西部地区不论是证券､,股票发行数量,还是上市公司直接募集资金额度都远远低于东部地区,政府部门应注重直接融资市场的发展,这可作为资金来源的重要渠道.再次,另辟径,重视吸引民间资本.西部地区可以在开放政策和开放领域方面进一步扩大开放程度,利用更优惠的政策吸引民间资本的加入.
3．2从长远利益出发,重视优化地区产业结构
长期以来,西部地区经济增长方式一直属于粗放型增长,依靠具有自然资源丰富和劳动力低成本的优势,产业发展多以农业､,采掘业和原材料加工业为主,以初级资源的推动为企业发展主要动力,而非依靠科技进步和生产效率的提高.而且,由于西部开发吸引资金过程中,投资项目的确定存在盲目注重量上积累,未考虑总体质的提高的现象,导致西部地区产业结构趋同､,各地区主导产业类似现象严重,很难发挥企业规模化､,专业化的效率优势,使得本就稀缺的资本投入效率低下,远未达到预期效果.建议西部地区政府部门在制定招商引资优惠政策过程中,必须注重本地区特性和资源的稀缺性,发展具有区域关联性的主导产业,重视企业给地方带来的长远利益.在财政方面对于企业人力资本投入､,科技进步的研发予以支持,注重本地区技术积累,增强地区经济的发展潜力.
3．3重视地区经济发展的软件环境建设
当前,企业的发展不仅受到交通条件､,运输成本和信息成本等硬件环境的影响,而且政府行为的规范性与效率的高低也越来越受到关注.制度经济学表明,这些软件环境的低质量会间接导致企业交易成本的增加.由于西部地区政府市场机制下职能转换起步较晚,政府机构职能的制度约束机制尚不成熟,所以西部地区政府更应注重加快政府机构改革,规范政府行为,精简机构人员,减少审批的程序,提高办事效率,进一步优化企业经营环境的建设,构建利于企业发展的现代化制度空间.
3．4注重公共产品和公共服务的提供
西部地区财政在严格贯彻落实中央财政政策同时,必须着眼于本地区亟待解决的突出矛盾,充分发挥地方财政部门的自主性,灵活､,积极､,有效地解决问题.从根本上讲,地区经济发展的最终目标是提高居民的生活质量和生存能力,经济的增长只是达到这一目标的手段,整个社会的和谐进步才能最终实现可持续的发展.这是区域经济发展中容易忽略的一个问题,对于经济､,社会､,生态建设矛盾突出的西部地区更是如此.财政部门在积极促进地区经济发展,扩大财政收入的同时,必须做到财政资金的合理运用,真正起到协调经济发展､,科教､,医疗､,社会保障等公共服务与生态建设方面的作用.财政部门职能做到正确定位,达到经济发展为公共服务提供资金支持,公共服务为经济建设提供优质软件环境的良性循环.
4．西部地区财政改革的建议
首先,在地区财政支出总额不变的前提下,可以适当缩小
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