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公共服务在经济学中也称为公共产品,有狭义和广义之分.狭义的公共产品主要是指能够直接为公众提供安全和社会福利水平的产品,如国防、外交、义务教育、公共卫生、基础设施等.广义的公共产品包括了市场经济中政府的所有职能,包括：宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配及狭义的公共产品.我国现阶段政府在宏观经济管理、政府管制、反垄断、再分配等方面已经引起了有关方面的重视,而对义务教育、公共卫生、基础设施等领域的研究和关注则相对不足.因此,本文的研究内容,将界定在狭义的公共产品范围内,重点放在义务教育、公共卫生等基础性公共服务领域.
一、我国公共服务供给中各级政府事权、财权配置的现状与问题
１、现阶段我国政府间事权安排的基本现状与主要特点
（１）事权安排的基本现状.我国政府规模庞大,政府越位与缺位并存.全部政府收支相当于ＧＤＰ的３０％以上,高于世界一般水平.但从结构来看,直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占据了很大份额,一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小.各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分,宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定,但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分,造成实际上各级政府间并没有明显区别,除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板,从而呈现出“上下对口、职责同构”的特征,以致支出范围的划分过于笼统,而且流于重复,财政分权体制缺乏合理事权划分的配套.《预算法》虽然规定了地方预算自主权,但仅泛泛地划分了中央和地方政府间的支出,中央政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确,一般是由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分,各地区事权划分有所不同.
（２）事权安排的主要特点.目前我国处于经济体制转轨时期,政府职能和作用范围与发达国家有所不同,具有一定的阶段性、过渡性特征.
一是现行政府事权界定存在着一定程度的“内外不清”问题,市场与政府职能的界定不明确,政府“越位”与“缺位”同时存在.作为转轨中政府,由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才可以承担的职能,但作为发展中政府,一些必须由政府承担的基本的公共服务职能没有履行好.政府“越位”主要表现为：一方面政府承担了不少应该由市场去做的事情,财政尚未退出盈利性领域,继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面.另一方面能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能.政府职能“缺位”主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足.
二是各级政府事权分配不合理,存在着一定程度的“上下不清”问题,事权长期层层下移,造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位.由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担.能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品,而是试图提供一些促进市场发育的中级功能.能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供,但存在轻基本、重高端的特点,甚至国防、外交、海关等部分事权也分解给了不同的地方和基层政府.中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任,而且不合理地直接干预微观企业层面的运营.同时,上下级政府之间事权范围的划分随意性很大,在垂直体制下,上级的法律事权往往成为下级的当然事权,现实中上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任,出现所谓上级请客、下级买单的状况.还有,省以下各级政府事权划分不统一、不规范,省与市县政府间事权错位.较高级政府集中了过多的基础建设和经济建设支出份额,对农村的扶助支出主要落在县乡政府身上,基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品过多地由县乡政府承担,主要的社会保障支出落在地县两级政府.计划生育任务被作为强制指标分配给地方政府、尤其是县乡政府,直接增加了基层政府的事权负担.
２、财权安排的基本现状与主要特点
（１）１９９４年分税制改革以来各级政府的财力分配状况.
１９９４年的分税制财政改革,确立了中央与地方收入划分的基本框架,后经过多次对个别税种（如企业所得税、个人所得税、屠宰税、农业特产税等）的调整,中央与地方收入划分的基本情况如下：中央固定收入包括：关税,海关代征消费税和增值税,消费税,来自铁道部门、商业银行总行和保险总公司的税收等.地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、商业银行总行和保险总公司集中交纳的营业税）,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税（不含铁道部门、商业银行总行、各保险总公司集中交纳的部分）,房产税,车船使用税,印花税,农牧业税,耕地占用税,契税,遗产和赠予税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等.中央与地方共享收入包括：增值税,企业所得税和个人所得税,资源税,证券交易税等.中央财政对地方的税收返还,返还额在１９９３年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的１：０．３系数确定.
在１９９４年改革确立了中央与省级之间的分税制财政体制后,各级地方政府也开始按照分税制的原则在本级和下级政府之间进行收入划分.由于这种划分由各省、地市独立进行,没有统一的规范,因而呈现出较大的差异性.但上级政府在划分收入时允许本级分享下级税收的做法十分普遍.总体来看,两级地方政府之间收入划分的权力给了上一级政府,造成了财政收入层层上收的情况.
在中央对地方的转移支付中,专项拨款所占比重较大.一般性转移支付所占比重很小,均衡地区间财力差距的作用非常有限.以１９９３年中央净上划收入为基数计算确定的税收返还比例大,但起到的是维持分税制前既有利益格局的作用,致使地区间财力差异不仅没有缩小,反而有所扩大.
（２）财权分配的主要特点.
一是财权逐渐上移,财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政.二是税收立法权集中于中央,地方政府自主调节预算内收入的能力比较弱.三是分税制导致东、西部地区实际税收负担不均等,转移支付制度拉大了地区间财力差距.
３、现阶段我国事权、财权配置与公共服务供给面临的问题
现行的事权、财权安排,本身存在一些不合理、不对称的问题,从而也必然影响公共服务供给的质量、水平和稳定性.
（１）各级政府公共产品供给中的财权、事权配置和责权利不对称.
一是各级政府在财权、事权配置不对称.财权过于集中在中央,事权过于下放到地方,地方没有正常的融资渠道去完成大量的事务,事权、财权不对称.二是特定的某一级政府在公共产品供给中的责权利不对称.部分公共产品如乡村公路、农村教育等,提供的责任和义务主要由县、乡等基层政府承担,却不拥有与履行义务相对称的财权.而中央和省级政府拥有相当多的财权,却承担着很少的提供这些公共产品的责任.三是财权上收、事权下放,导致地方政府财政普遍困难,隐性债务越来越大.上级法定或道义事权的下放即上级政府的事权演变成为下级政府的必然事权,是下级政府的隐性债务成为上级政府的或有债务的制度原因.
（２）基础性公共服务供给不充分、不稳定.
一是基础性公共服务良性机制没有形成,供给水平不充分、不稳定,缺乏制度化保障.基层政府提供基础性公共服务的能力极其脆弱,目前最基本的公共服务是在上级命令、硬性指标、层层动员、检查考核、竞赛评比等特殊环境下,以各种常规和非常规手段提供或完成的.其中诸如义务教育等基础性公共服务的供给并没有形成良性稳定的供给机制,而是建立在地方政府负债基础上的带有一定“临时”或“应付差事”性质的特殊供给,以致供给能力不足、供给水平不充分不稳定,缺乏制度化的保障机制.二是公共服务的范围、顺序、水平或标准出现了一定程度的扭曲.由于有能力的高层级政府承担的责任比较小.而承担责任比较多的低层级政府财力十分有限.应该由政府提供的政府没有提供,或没有按照要求的水准提供,不必政府管理的事情管了不少.应该优先提供的没有优先提供,可提供可不提供的优先提供了不少.
二、公共服务供给中各级间事权、财权配置改革思路与模式
应该按照完善社会主义市场经济体制的总体要求,积极推进公共服务供给中各级间事权、财权配置改革.
１、公共服务事权划分的基本思路
（１）公共服务供给中各级政府职责划分的总体思路.全国性公共产品由中央政府提供（或出资外包）.地方性和区域性公共产品由地方政府提供,中央或其他地方提供协助（财政转移支付）.地方性公共产品由地方政府提供（或出资外包）,当地方政府因为财力限制,而难以提供全国基准水平的最起码的公共产品时,由中央政府给予一定的纵向转移支付支持.区域性公共产品,由相关的多个地方政府联合提供（或出资外包）；特殊情况下,由单一地方政府提供时,相关的其他地方政府给予一定“外包”式的横向转移支付.中央和地方共有的“交叉性”事权划分的基本原则应该是,在地方管辖范围之内的事务由地方负责,超出地方政府管辖范围之内的事务,则应由中央政府出面进行相应的协调.
（２）中央政府的事权范围.全国性公共服务、全国性基础设施、以及参与提供的国际性公共产品服务属于中央政府的责任,有些准公共产品的供给是各级政府的重要责任.中央政府的事权范围应该涵盖：一是涉及国家整体利益的全国性公共产品和服务；二是政府管制；三是制定反垄断政策；四是进行宏观经济管理、发展中和转轨中国家还包括全国性的发展和改革政策；五是进行再分配,包括收入分配政策的制定和实施,以及建立全国性的社会保障体系等.提供全国性和区域性外溢效应比较强的公共产品是首要和基本的职能.
（３）地方政府的事权范围及划分.省级及省以下地方政府的事权范围应该是：一是提供地方性公共产品和区域性公共产品；二是承担部分经济性管制及社会性管制职能；三是执行反垄断的法律和政策；四是配合国家宏观经济政策实施,制定地方发展战略规划和改革思路方案；五是配合实施国家的收入分配政策,承担地方性的社会保障统筹.总体来看,提供公共产品是地方政府的主要职责.其中：提供排污、消防、垃圾清理和供水、围海设施、电视转播、大坝、城市交通、图书馆、电影院等地方性公共产品各级地方政府的职责.与上下级政府共同提供电视节目、信息、医疗保健、环境保护、计划生育,以及教育、医疗、道路等存在“交叉性”纯公共产品和准公共产品,也是各级地方政府不可推卸的职责.
２、有利于公共服务职责有效行使的财权配置
（１）符合现阶段我国具体国情的税收权限划分模式.税收权限包括税收立法权、税收规章政策制定权和税收征管权,其中主要是税收立法权.
―――税收立法权配置.应该实行以中央为主、地方为辅的原则,包括中央税和具有全国性影响的地方税的立法权可集中在中央,同时赋予地方根据本地需要和具体情况决定是否开征或停征的权利,以及相应的税目、税率调整权限.对于地方性意义极强的税种,应该赋予地方必要的税收立法权,可由省级地方进行立法,各级地方政府确定开征或停征与否.中央和地方共享税,立法权应同中央税一样,归属全国人民代表大会或人大常委会,或由其授权国务院办理.但开征和停征权、税目与税率调整权应该由中央和地方在各自的分享范围之内分别享有.共享税的减免可依照共享比例的大小,分别由中央或地方税务机关审批.
―――税种划分.关税和进出口税环节相关税收应由中央政府统一管理.个人所得税,既可归中央政府,也可由地方政府征收,或中央和地方共享.企业所得税因其流动性,应由中央政府负责征收.必要时可根据销售额、工资和资产等地方分享.资源税由于资源在地区间分布的不均衡,不适合由地方政府征收.但开采税、使用税、资源保护税等可由地方政府征收.在出厂、零售、批发等环节征收的单一环节销售税适合于各级政府征收.增值税等多环节销售税应主要由中央政府来负责征收.对酒类和烟草的税等一般由中央和地方政府共享,因为卫生医疗和防止犯罪是中央政府和地方政府的共同责任.排污、拥挤和过高能耗所征的税等抑制性税,可根据中央和地方的职能划分来决定由哪一级政府征收,但对全球全国环境有影响或涉及到跨地区的税种则应由中央政府来征收.以房地产税为主的财产税应由地方政府负责征收,作为地方财政的稳定来源.行政收费是对特定公共服务使用者收取的费用,从中央到地方各级政府都可根据自己的职能收费.
（２）转移支付制度.一方面要进一步完善现行的上级政府对于下级政府的纵向转移支付,逐渐按照因素法来建立新的纵向转移支付制度,以利于各级政府公共服务的提供.另一方面要探索建立横向转移支付,在特殊情况下,不同地区政府之间的横向转移支付也是必要且可行的.为了解决如江河上下游围绕生态和环境问题的利益冲突,建立横向转移支付制度的思路也可供选择.
（３）政府债券融资与地方公共机构债券.从改革的长期方向和基本趋势来看,未来随着经济体制和行政管理体制的改革,债务融资必将成为各级政府经常性、规范性融资手段.从国际经验来看,地方政府的债务融资可以有两种方式,一是向银行贷款,二是向特定投资者或一般公众的债券融资.在幅员和人口比较多的国家,地方政府倾向于采用标准化的债券融资.我国现阶段全面开放地方债务融资的条件虽然并不具备,但从长远来看,需要逐步开放地方政府的债券融资,按照循序渐进的原则,实施“两步走”战略.
３、基础性公共服务的事权、财权划分的基本思路
（１）基础教育的事权、财权划分.首先,基础教育应由各级政府共同提供,实现事权与财权基本匹配.义务教育存在一定程度的区域性外溢效应,尤其是在劳动力流动比较频繁的发展中国家和一个国家内部的不发达地区.因此,虽然只是准公共服务,但一般均由政府作为集体物品即实际上的公共产品来提供.例如我国中西部不发达地区为东南沿海发达地区提供了源源不断的劳动力,中西部地区义务教育的区域性外溢效应十分明显,中央政府和东部地区应该为西部地区的义务教育承担一定的责任.鉴于农业税改革、屠宰税取消之后,县乡财力十分薄弱,即使在东部发达地区一些县乡也难以完全胜任义务教育工作,因此,各级政府共同负担十分必要.参照国际经验,义务教育的主要支出是工资而不是基础设施,因此,教师工资应该根据东中西部地区义务教育外部性大小,分别由中央、省、地市、县统筹.学校基础设施按照属地原则分别由市区或县乡政府负担,必要时上级政府给予一定的支持.
―――东部地区.东部地区义务教育基本上没有区域性外溢效应,省市级政府财力比较好,所以,教师工资可实行市级统筹,省级
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