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中图分类号:F812 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)10-130-01
摘 要 由于历史及相关制度的原因,在危机之后的经济恢复以及大规模的城市化进程中,当前中国的大部分地方政府都过度依赖于土地所带来的相关财政收入,而使得地方财政逐渐演变为所谓的“土地财政”.因此,如何使得已步入恢复之路的实体经济继续健康发展,尽早的摆脱土地财政对于地方财政的束缚,应当是中央以及各地方政府所必须面对及认真考虑的问题.
关 键 词 地方财政 土地财政
一、地方财政面临融资困境
1994年的税制改革将中国的税收收入分为中央和地方两大类,其中中央收入占了税收收入的大头.税务专家表示:“分税制改革实施以来,中央政府的财政集中能力越来越强,集中比例越来越高,地方财税收入比例持续下降,收入来源不稳定,正规和稳定的税源趋于枯竭,形成了中央财政宽余、地方财政紧张的局面.”
而近年来,在政府投资比例下降的情况下,各地城市基础设施建设资金总量却在不断增长.但由于城市化进程过于迅速,各地长期积累下来的城市基础设施建设资金不足的问题开始逐步显现,建设资金仍与实际需要相差很远.
商业银行的贷款往往受到严格的条件约束,政策性银行的贷款对象一般侧重于全国性基础设施建设项目,对于民营企业等社会资金的投入,由于市政公用设施建设项目的公益性特点和民营企业资金实力的限制,短期内难有大的作为.
在此种局面之下,地方财政逐渐陷入困境.
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二、地方财政向“土地财政”的演变
在GDP指标考核的体制之下,地方政府为了赢得一个好的政绩,必然要千方百计去寻求新的收入来源,从而促进地方经济增长,因此
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作为地方财政收入的主要来源,土地出让收入一直是近几年地方财政的重要支柱,尽管受到2008年经济危机和房地产政策的双重影响,土地收入大幅下降,但也难以撼动其在地方财政中的支柱地位.
2010年1月8日,中国指数研究院发布的2009年中国土地出让金年终盘点报告显示,2009年中国土地出让金总金额达.15000亿元,其中70个大中城市土地出让金共计10836亿元,占全国土地出让金总金额的72.24%,比2008年增加140%.“招挂拍”制度使“地王”频出,成为土地出让金暴涨的最主要原因,而“卖地”也成为政府财政收入的主要支柱,北京市2009年土地出让金占财政收入比重达到了45.8%,一些地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60%,是“土地财政”的突出典型.而根据国家统计局最新公布的数据测算,全国的土地出让金约占2009年GDP的4.4%.
土地财政大行其道,地方政府却很无奈,毕竟在当前地方财政融资难的困境之中,可供地方政府支配的财政收入如果剔除土地收入这一重要来源,是很难支撑当前的城市化建设的.
三、土地财政及其弊端
简要地来说,“土地财政”包括以下四点:
1.地方政府通过出让土地获得土地出让金收入,作为地方政府财政收入的重要补充来源.
2.地方政府通过低价出让工业用地,以此来招商引资,并以此带动当地经济发展.
3.各地城市扩张及大拆大建,以此促进建筑业和房地产业的发展,带动地方税收收入的增加.
4.地方政府以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款,以此来进行基础设施投资和城市建设.
我们可以看到,高额的土地出让金带来的地方财政收入增长,无疑为4万亿经济刺激计划提供了充沛的配套资金,在整个实体经济由下而上的攀升过程中,其他财政收入幅下降,依赖土地收入的补充效应在一定程度上帮助了实体经济的快速恢复.
但从长远看来,地方财政对于土地收入的依赖显然不具备可持续性,土地毕竟是有限资源,即便不考虑土地供应的瓶颈问题,一旦未来实体经济的发展速度不尽人意,如今已涌入北京、上海等大城市房地产行业的大量资金将会撤出,那么土地收入必然会锐减,地方财政的偿付问题自然显现,甚至会造成经济的严重衰退.
四、如何改变现状
如何改变“土地财政”的现状,则需要多管齐下:
1.阻断地方政府的卖地机制.地方政府对建设用地的垄断性卖地权,是土地财政形成的根源.只要可以从农民手中低价征地,并向市场高价供地,地方政府就不可能轻易放弃对建设用地的垄断权.
2.进行土地交易相关税制的改革,让地方政府从土地的交易和级差收益的上涨中获得有保障的长期税收.这样既可保有地方政府征收土地税费的积极性,又保证地方政府在现行分税制下可获得有保障的税源.
3.完善公共财政体制.上世纪90年代以来的城市化主要表现为政府主导和城市外延扩张,发达地区政府的财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外则靠土地出让收入,成为名副其实的“土地财政”.要降低地方政府谋求预算外收入的动机,就必须将现在的“投资型政府”转变为“服务型政府”,即地方政府不再作为城市投资的主导者,而只作为公共品服务的提供者.
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五、结束语
当然,要从根本上解决土地财政的问题,还有很长的路要走.例如,建立更为科学的政绩考核体系、增加地方政府的财权(如发行地方债或开征物业税)、重新定义土地收益分配关系以及土地审批制度的进一步改革等.而最关键的一点则是要将地方政府作为一个独立的利益主体来对待,在给予其权力的同时,要制定相应的约束机制,在激励与约束共存的框架下明确地方政府的权责.
参考文献:
[1]李剑阁,蒋省三."土地财政"的缘由与风险.国务院发展研究中心土地课题组.2006.
[2]陈宝存.分税制后地方财政困难,低房价高保障之路走不通.2009.10.18.
[3]毕晓哲.卖地财政已跌进"三大误区".新华网.2010.1.10.
[4]姜山.卖地财政不是出路.2009.12.2.l
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