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［摘 要］改革开放三十余年,我国各地区的经济发展水平都呈现了较大幅度的提升,但是东西部地区间经济发展不平衡的问题也凸显在我们面前.财政政策作为宏观经济调控的主要手段,其具有能平衡地区间经济发展,调节地区间收入分配不均等作用.同时,财政政策的倾斜能有效促进某地区的经济发展速度,解决地区间的发展不平衡.本文主要通过比较我国东西部地区的总体GDP、人均GDP、财政收入等的差异,剖析其中的原因,结合我国现实情况,探讨调整现有的税制结构、转移支付方式及财税优惠等制度,协调东西部地区的经济发展不平衡.
［关 键 词 ］ 东西部地区 发展不平衡 财政政策 协调发展
纵观近代世界各国的经济发展历程,不管是发达国家还是发展中国家,其历程都必须经历地区间发展不平衡的问题,而与其他国家比较,我国在三十余年的经济飞速发展历程中,东西部地区的经济发展不平衡情况更为突出,而且有进一步扩大差距的可能.财政政策作为国家调节宏观经济的主要手段,具有有效实现缩小区域间经济发展不平衡,促进区域间经济共同发展的重要作用.为此,财政政策的使用在解决我国现阶段存在的东西部经济发展水平不平衡,实现东西部地区共同发展等问题上有非常重要的现实意义.
一、我国东西部地区经济发展不平衡的现状分析
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我国地大物博,幅员辽阔.由于发展需要及地理位置等原因导致了东西部地区间发展差异很大,具体来说,我国的东部地区主要包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等10个省市；西部地区主要为：重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西和内蒙古12个省、直辖市、自治区. 总体而言,我国东部地区的经济发展水平较高,西部地区相对落后.究其原因,由于东部大部分地区为沿海区域,地理位置优越,交通便利,符合我国改革开放的客观要求,因此在此前的财政政策中得到了较大的倾斜,经济发展迅速,人均收入水平较高.虽然近十年,国家对西部地区也采取了如“西部大开发”等鼓励投资、产业倾斜的措施,希望藉此为西部经济提速,缩小西部与东部的差距,但是,十多年来,东西部的差距并没有缩小,反而有扩大之势.东西部发展不平衡已成为制约我国经济全面发展的瓶颈.
1.东西部地区经济指标的差异对比
（1）近年东西部地区的GDP对比
GDP是衡量某一地区经济发展水平的重要指标.进入21世纪以来,我国的宏观经济无论从增速还是从经济总量上都出现了较快的发展势头,东部作为我国经济实力最强的地区,2009年东部地区的GDP绝对数为196674.4亿元,占全国的53.8%；而西部地区的GDP绝对数仅为66973.5亿元,占18.3%. 数据表明,西部地区的GDP仅为东部的三分之一,差距非常大.
（2）近年东西部地区人均GDP的对比
地区间的经济差距是指一定时期内各区域间人均意义上经济发展水平的非均等化现象,从收入的角度看,意味着地区间人均所得的差异.人均GDP是地区间经济差异的主要指标和衡量标准.地区间的经济发展差距不仅表现为区域GDP总量差距,更表现在人均GDP的差距上.2009年,我国人均GDP为25575元,而东部地区的人均GDP为全国各主要区域中最高的,达40800元,西部地区同期人均GDP为18286元,为全国各主要区域最低.
（3）近年东西部地区其他经济指标对比
一个地区的经济发展水平决定着其财政收入状况.税收是财政收入的主要来源,是经济发展的晴雨表.因此,财政收入也是反映区域发展差异的一个重要指标.2009年东部地区财政总收入为18786.6亿元,占全国财政收入的57.6%；西部地区的财政收入仅为6056.4亿元,占全国的18.6%, 前者是后者的3.1倍,而从人口数量比较,东部地区2009年底登记总人口为48442.9万人,西部为36729.7万人 ,相差只是1.3倍,可见东西部地区财政收入差距巨大.同时也说明了东西部地区的税收收入差距很大,进而表明两地区间的经济规模（质量与数量）,招商引资水平等的差距很大.
通过对我国东西部地区的GDP、人均GDP、财政收入等经济指标的对比分析,可以看到我国东西部地区之间的发展是有差距的,而且差距非常大.随着全球经济的一体化,分工化的发展,中国整体经济形势是良好的,但东西部经济差距会有进一步扩大的趋势,这样发展下去最终会影响到国民经济的整体发展.
二、我国东西部地区经济发展不平衡的原因分析
1.财政政策的影响
（1）财政转移支付制度
建立“财政转移支付制度”的目的是使地区间的公共服务水平均等化,中央加大对落后区域的财政投入和补助,改善落后区域因为公共服务水平低下,基础设施建设滞后而产生的引资困难,使落后地区走出“公共服务水平低→吸引投资难→税收收入匮乏→公共服务水平低”的恶性循环,促进落后地区的经济发展.
一般来说,世界各国的“财政转移支付制度”主要有“一般性转移支付”和“专项转移支付”两种形式,前者为主要方式,后者为辅助方式.而我国的“财政转移支付制度”主要有:一般性转移支付、税收返还和专
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而“税收返还”是政府按照国家有关规定采取先征后返(退)、即征即退等办法向企业返还的税款,属于以税收优惠形式给予的一种政府补助. 是目前我国转移支付的主要形式.受1994年我国实行“分税制”财税改革,地方政府财政收入急剧下降的影响,中央长期对地方政府的“税收返还”总额占到全部财政转移支付总额的50%以上,目前该比例仍高达36%. 但“税收返还”数额的多少与地方政府上一财政年度上解的税款有直接联系,也就是越发达地区,上解的税收越多,中央返还的转移支付款项就越多,导致“富者越富,贫者越贫”,东部地区地方政府所接受的返还收入必然比西部地区地方政府的要为高.“税收返还”也不能有效改变西部地区经济落后的局面.
“专项转移支付”名目种类繁多,几乎涵盖所有的地方政府支出项目.关键是很多“专项”的补助没有用到实处,而是被挪用到其他方面,甚至有落后地区的地方政府把“专项转移支付”当作是“吃饭钱”,用来维持政府日常运作和发放公务员工资上了.对改善落后的经济局面帮助甚小.
纵观三种转移支付方式对缩小东西部地区的经济差距正作用不明显,而且我国目前的转移支付还受制转移规模较小,结构不合理,资金使用管理不规范等一系列因素的制约.可以说,我国现阶段的财政转移支付制度在某种程度上是在扩大东西部地区的经济发展差距.
（2）对投资环境的财政投入力度
投资环境（包括作为硬件的基础设施建设和作为软件的投融资机制）对引导资金流向起着至关重要的作用.硬件方面,西部地区的交通、通讯设施对比东部还不是十分完善,这一点严重制约了西部地区的招商引资；软件方面,为西部开发建立一个有效的多元化投融资机制,创造宽松的吸引投资的软硬环境,逐步增强西部地区自我造血功能对其发展尤为重要,但财政投融资体制对西部的注重性却是很不够的,具体表现为：投融资的渠道非常少,资金量不充足,结构不合理,效益差等诸多因素.还有的就是西部地区劳动者受教育程度较低,企业用工所投入的成本要比东部高.而目前国家对于西部的投资环境的软硬件投入相对东部来说还是偏低的.
（3）地区间产业结构及财政支出问题
地区间的经济发展水平很大程度限制于其本来的经济基础,原来的经济基础很大程度又限制至地区本身的产业结构.具体而言,东部地区的第一产业（农业）由于自然环境相对优越,故发展也比较成熟,同时由于国家产业政策倾斜较早,东部地区的轻工业和服务业（第三产业）发展较早,基础较好.对比西部地区,由于自然环境的影响,农业生产率低下,另外交通、通讯、水电等基础建设设施建设缓慢,导致第一、二、三产业的发展都远落后于东部,2009年东部地区的第一、二、三产业的生产总值分别为：12875.1亿元、183745.8亿元和86749.2亿元,同期占全国的36.5%、55%和57.8%；而西部同期的第一、二、三产业的生产总值分别为：9198.3亿元、58371.2亿元和25992.3亿元,同期占全国的26.1%、17%和17.3%. 从数据比较可见,西部无论是从三大产业的经济总量还是结构均远远落后于东部,三大产业是地区税收收入的主要来源,所以西部的财政支出水平也远低于东部.进而影响教育、医疗、社会保障及公共设施各方面的投入,如果没有中央政府的加大力度扶持,东西部的差距将进一步加剧.
2.税收政策的影响
我国东西部区域经济差距的扩大是各种因素共同作用的结果,而税收政策在其中却自始至终扮演着重要的角色.
（1）税权划分过于集中的影响
目前,我国在中央和地方政府之间的税权划分主要体现为中央集权模式.当前税权划分存在税收立法权过度集中于中央,地方政府没有税收立法权和税收减免权,导致了落后地区的地方政府税收收入过低,甚至在农业税取消后,某些乡镇出现无税可征的状况,落后地区政府的积极性和效率都低下；同时,税权划分不甚合理也导致地方政府利用其他渠道取得收入,例如：巧立收费,土地财政,肆意向当地金融机构融资等这也不利于东西部地区各自在税收收入上对经济的正效应,不利于差距的缩小.
（2）分税制改革的影响
“分税制”改革对加剧东西部经济差距的影响在于四点：一是我国的主体税种是增值税,中央与地方的分成比例是75%：25%,而增值税的征收主要集中在制造业和出口业,而不管是制造业还是出口业都是西部地区政府的税收收入的主要来源,分成比例过低导致“西税上移”,西部地区的财政收入根本不能满足当地的财政支出需要.二是消费税为中央税,资源（例如：石油、烟酒等）相对丰富的西部却没有征收到该部分的消费税,对西部的经济发展不利.三是营业税虽然是地方税（主要针对第三产业征收）,但是西部地区的第三产业发展比较落后,依靠营业税作为主体税种显然行不通.四是我国现有的资源税税率过低,征税范围过窄,导致税收收入过低,以资源供应为主的西部地区体现得更为明显.另外,西部地区因资源被过度开采而导致的生态环境破坏,财政支出加大,但资源税的税收收入远远不能弥补以上开支.
而且,分税制体制缺乏规范的转移支付制度.分税制财税体制改革虽然强调了全国范围内政策的统一性, 但对边远民族地区经济的特殊性考虑不足,给西部地区尤其是民族地区财政带来了一定困难.
三、促进东西部地区经济协调发展的财税政策
要实现我国东西部地区经济的协调发展,不能只以发展西部的经济为目标而牺牲东部良好的经济发展势头.我们所倡导的东西部协调发展是指：在保证东部经济发展的情况下,调整现有的税制结构、转移支付方式及财税优惠等,加大西部地区的经济发展及公共服务建设,缩小东西部的各方面差距,促进地区间的和谐发展.
1.调整西部地区的财政、税收政策
（1）调整现有的财政转移支付及财政补贴、投入制度
首先可以借鉴发达国家在财政转移支付制度上使用的“因素法”,代替现有的“基数法”.“因素法”要求中央明确对地方转移支付的资金用途和办法规定.把资金用在公共服务上,提高落后地区的招商引资能力,同时采用“动态化”的转移支付,把转移支付的金额与CPI（消费者物价指数）等经济指标相挂钩,体现实际的补助水平.
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其次是把现行的“税收返还”制度改革为“一般转移支付”.实现真正意义上的转移支付方式,实现发达地区与落后地区的公共服务均等化.同时要加强落后地区的预算外资金的规范管理,坚持收支两条线.通过立法来明确专项转移支付的使用方向,坚决追究违规使用专项转移支付资金者的相关法律责任.
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最后,根据西部地区各省、市、自治区间的不同特点,因地制宜加大财政补贴和投入力度.
（2）调整现有的税收优惠减免政策
逐步取消东部地区的税收优惠政策,为西部地区争取更多机会均等的发展环境,在税种和税率的调整和设立时,体现有利于区域经济协调发展,如对从事资源性开发的企业在所得税上给予优惠,可实行优惠税率、减免税、加速折旧、再投资退税、较宽的税前扣除等措施有利于缩小东西部发展差距的政策措施.
要形成更有利于西部地区经济发展的税收政策,增强西部地区的自我开发能力和经济自主增长能力,要求西部大开发税收优惠政策的手段由单一化向多样化发展,将区域优惠政策结合西部的产业结构进一步向产业政策倾斜税收优惠手段多样化,由于直接减免税收的直接税收优惠手段不仅其规模、作用都因我国目前税负总体水平较低和税收所占比重较低状况而受到较大制约.
3.税权管理的适当调整及分税制改革
适当下放和给予西部地区地方政府相对的税收立法权与管理权,使地方政府能在中央的监管下,适当调整某些地
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