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地方竞争秩序的财力约束
杨志勇
地方保护主义新表现
地方保护主义不是一个新问题.上个世纪80年代,地方保护主义问题特别严重.各地之间市场封锁,技术先进的工厂找不到原料,技术落后的工厂用高档原料生产质次的产品.当时财政实行包干制,价格体系不合理,成品价格高,原料价格低,各地纷纷自办价高税利多的企业,掀起了“羊毛大战”、“蚕茧大战”、“棉花大战”等各种各样旨在争夺原料的大战,以增加地方财政收入.
随着价格体系的逐步理顺,各种商品“买方市场”的形成,适应市场经济要求的分税制财政体制的初步建立,以市场封锁为特征的地方保护主义也逐渐退出了历史舞台.在国际金融危机的大背景下,地方保护主义有了新表现.比如,某些地方政府扯起了“救市”的大旗,纷纷出台了“购买本地货”的规定.
对于地方保护主义,应该一分为二加以评价.一方面,促进了地方政府间的竞争和效率的提高；另一方面,无序的竞争也带来了一系列问题.其中,最为突出的莫过于面对中央的宏观调控政策,有些地方政府或绕弯,或直接选择和中央要求相悖的行为,抵消政策效果.
地方保护主义与财税体制
地方政府保护主义,与财税体制的设计不无关系.1994年分税制改革虽比财政包干制规范,但改革的局限性也是明显的.分税制改革是以提高中央财政能力为契机,规范中央和地方的财政关系.其直接目标是提高“两个比重”,即提高财政收入占国内生产总值的比重,提高中央财政收入占全国财政总收入的比重.为了服务这一目标,能够提供较多税收收入的税种划归中央,或作为中央占大头的共享税,而将规模偏小,不易征收的税种划为地方税.其结果是中央财政状况改善的同时,地方财政收入在全国财政总收入中的地位也随之下降,而且,越是基层政府,可支配财力越少.面对财政支出压力,地方政府不得不寻求财政收入的增长点.地方政府的这种行为,是财力约束之下的必然选择,有其独特的运行轨迹.在这个时候,地方政府的行为就很容易与中央的调控政策发生冲突.而且,各地都这么做,很容易导致地方财政之间的恶性竞争,不仅国有资源收益流失,而ߎ
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财税体制改革的目的是构建有序的地方财政竞争秩序
为消除地方保护主义的负面影响,最好的办法是削弱地方政府恶性竞争的基础.财税体制改革的目的是构建有序的地方财政竞争秩序.西汉时期的贾谊在《治安策》中写道：“欲求天下之治安,必众建诸侯而少其力”.财税体制改革的方向应该是鼓励地方政府之间进行有序竞争,在合理界定政府与市场关系的基础之上,根据财权、财力与事权相结合的原则,进一步完善符合中国国情的分税制财政体制.
根据市场经济的要求,政府应该致力于制度建设,为经济和社会的发展提供公共产品和公共服务.在此基础之上,通过制定政府间财政关系法来界定各级政府之间的财政关系.政府间财政关系法着重要解决的是中央政府和地方政府间的权限划分问题,而不是解决财政的中央集权程度.只有事权与财权以及相应的财力相匹配,中央和地方财政关系才能相对稳定,中央与地方之间的财力分配格局才会相对稳定,地方政府对财政转移支付的不稳定预期才会消除.
在财政收入划分上,不仅要做好分税工作,还要做好非税收入的划分工作.非税收入的划分主要是国有土地收入.中国的土地属于国家所有,这是中国区别于众多西方国家之处.如果土地收入不在各级政府之间进行分成,那么中央的宏观调控政策就很容易被干扰.
专家说
地方保护主义将会让国家的利好政策成为一张白纸.建议取消各地为保护当地汽车产业的短期利益而出台的地方保护性政策法规.――全国政协委员、科学技术部原部长、中国科学院院士徐冠华委员
各级政府应该有这样的认识：只有全国市场火起来,地方经济才可能有好的发展,各自为政只会使经济发展难以为继.地方政府以为自己采取保护措施,别人没有这么做,就可以得个便宜,却没想到,如果大家都这么做,谁都没有便宜可占.――中国社会科学院经济研究所宏观室主任张晓晶
从国际角度来看,只购买当地货物最终结果会导致贸易保护主义的盛行和自由贸易体系的混乱.――上海政法学院国际政治经济学副教授郭学堂
关键在于地方保护主义割裂全国市场和民族产业,中央政府如果不能以中央权威打破地方政权的阻碍,允许先进企业跨地区兼并落后企业,那么,全球化,市场化的兼并就会发生：外国公司和国内一些企业联合起来,打垮国内的著名品牌.――中国政法大学商学院杨帆教授
总的来说,中国过去20多年的改革中,地方政府竞争对经济发展和社会进步的作用是非常明显的.在今后的改革中,我们应该加强而不是限制这种竞争；应该增加而不是减少地方政府的行政权力.――张维迎
财政体制不是地方保护的根本原因
孙 开
地方政府利益主体地位的确定,还会伴随出现地方政府间财政竞争的问题.直观地看,财政竞争的积极效应是有助于对各级地方政府产生激励作用,促使其提高地方公共产品供给的质量和效率；有可能导致低税率模式并降低经济活动的税收负担水平.然而,这种财政竞争也是一把双刃剑,这意味着,它有可能干扰宏观经济调控的信号和效果,导致地方保护主义的加剧,在整体上影响资源的有效配置.对于这种财政竞争,同样存在着如何充分地释放其正面效应、抑制其负面效应的问题.
财政体制是产生地方保护主义影响因素之一,但不是根本原因.财政体制对地方经济运行产生影响的途径大致有三：一是通过基于事权的支出划分,影响地方的财政资金供给范围和规模；二是运用划分收入方式作用于地方,增加或者降低地方增收和投资的欲望；三是通过更直接的转移支付方式,缓解地区间经济发展水平的差异.其中,在事权与财权之间的不相称的情况下,尤其是出现财权、财力相对不足时,那么,就有可能迫使地方以扩大本地收入和维持必要的支出水平为动机,选择捷径,在发展本地经济的过程中格外关注财源建设和做大财政“蛋糕”的问题.
但同时应该认识到,对于地方保护主义问题的产生,财政体制安排所起到的作用也是有一定限度的.一方面,财政体制中的支出划分要受制于事权划分,即事权安排主导财政支出安排,而事权如何划分的问题,应该由一国的基本法加以规范和确定,这显然超出了财政体制框架本身“管辖权”的范围.另一方面,从收入的角度来看,无论实行何种划分方式,地方政府在追求本地利益的过程中,均会针对既有的收入划分办法,研究增加本地财政收入的途径,并采取相应的对策措施,发展那些能够为本地带来丰厚收入、增加就业、提高GDP水平的产业和项目,从而形成适合于本地的区域经济特色.
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传统体制条件下的地方财政对中央财政的依赖性很强,地方财政成为中央财政及其职能的延伸,几乎无严格意义上的财权和自身财力.此时,地方政府并不存在刻意增收和扩大投资的冲动.改革开放之后,地方政府在分权过程中逐渐由非利益主体向利益主体转变,并且开始关注本地的比较利益.财政分权的一项基本要求是实行“一级政权、一级事权,一级财政、一级财权.相对独立、自求平衡”的办法,在这种情况下,地方政府利益与地方财政状况的好坏就紧密地结合在了一起.可以说,地方政府及其财政利益主体地位的确定,这本身应该是一种进步,问题的关键是如何采取有效措施和手段对其进行正确的引导.
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