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公共财政对生态农业发展支持的缺失导致可持续发展面临现实困境,其原因主要在于财政思想滞后、农业自身弱点、管理体制不足等方面所致.为推进生态农业的可持续发展,公共财政需作必要政策调整,以适应现实之需.
在当代社会中,生态农业可谓积极探索现代农业可持续发展的主要模式.其以合理开发利用农业资源,提高农业效率,保护生态环境,促进农业经济持续稳定健康发展为特点,追求经济、生态和社会效益并重,以彰显人类与环境和谐统一.而公共财政对生态农业的支持则是其可持续发展的重要条件,在当代新农村建设中,进一步完善公共财政势在必行.
一、公共财政支持生态农业发展的缺失
改革开放以来,我国农业发展取得举世瞩目成就,其可持续发展则成为当代新农村建设的重要议题.在现代化过程中,现存农业资源虽总量较大,但人均却相对不足,而粗放经营致使农业生态环境急剧恶化.农业污染、工业污染与农村生活污染等交织在一起,极大制约了生态农业可持续发展.如此结果导因甚多,其中比较突出的则是公共财政政策支持不足.
(一)财政农业支出总体数量虽逐步增加,但所占比重明显下降
较之西方发达国家,我国财政农业支出相对值甚低.这导致农业基础设施投入不足,生产性、流通性、服务性基础设施均存在不同程度滞后或缺失,很难对农业生产提供持续保障作用.这既影响了农业生产的发展,也阻碍了农民收入水平提高,严重影响了农村经济持续、稳定和健康的发展.
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(二)财政农业支出结构不尽合理,对生态农业发展项目支持甚少
从所占财政支出总额来看,我国财政支农总额长期偏低,近几年所占比重仍呈下降之势.在如此有限支出中,各项农业事业费支出增加快,而农业基本建设支出比重呈下降趋势,农业科技三项事业费支出更少.近&#
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(三)农业财政支出管理体制功能欠缺,专项资金管理有待规范
政府农业财政支出管理体制功能欠缺主要体现为农业财政支出实行分块管理,投入渠道既多且乱.支农财力分散且缺乏整体规划,加剧了农业建设资金投入不足；人浮于事、推诿扯皮削弱了财政对农业支持保护力度；资金管理中间环节多、资金在途时间长、资金到位率低,资金截流、分流或转向问题时有发生.挤占、挪用农业财政专项资金比比皆是.
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（四）财政支农补贴对象有限,对生态农业发展导向不够明确
长期以来,我国农业补贴多以价格补贴为主,主要用于农产品购销环节.财政对农用生产资料的补贴虽扶持了农业发展,却严重污染了土壤和水资源,危及农产品安全.由于大多采取暗补方式,受益者多为经营农资企业,农民没有直接受益.现在对农业补贴包括主产区种粮农民的直补,四大良种补贴和其他专项补贴,但对无公害农产品、土地资源节约等生态建设缺乏针对性.
(五)税收杠杆调节作用发挥不充分,生态农业保护力度偏小
国家应该充分利用税收来支持生态农业发展,目前税收对生态农业发展的支持少.如对投资开发荒山荒地育林,固沙植被采取免税政策,对挤占耕地课以耕地占用税等措施虽已发挥相应保护农业生态的作用,但保护力度偏小.至于耕地占用税仅是在占用耕地从事其他非农业建设时一次性课征,以后不再征收,且税额较低,无法起到保护耕地的实际作用.
二、影响财政支持生态农业发展的原因
影响公共财政支持生态农业发展的原因比较复杂,总体而言,大致涉及这样几个方面：
(一)综合发展农业理论认识的滞后性
改革开放以来,中国农业获得了飞速的发展.如何从环境、公平、效率等诸方面综合考虑,统筹兼顾,可谓前所未有的新课题.由于认识滞后,掠夺性开发资源、无视环境污染、单纯追求GDP等直接主导了人们的生产行为.如此理论性滞后直接影响了公共财政农业支出的投入去向.
(二)传统重工轻农思想的持续影响
新中国成立以来实行的重工业、轻农业发展战略使我国在建国之初迅速建立起了较为完整的工业体系,工业迅速发展加快了城市化进程,城市发展水平迅速提高.同时,农村经济发展则长期停滞不前,客观上造成了城乡差距的扩大,而这一差距在改革开放进程中得到进一步扩大.农业发展长期得不到各级领导重视,始终采取增加积累,追加投资方式来保持经济高速发展,这种粗放型经济增长方式严重破坏了生态环境.
(三)农业本身影响了必要的财政支出
由于农业生产周期长,受自然条件影响大,实际收益率具有不确定性.而农产品供求弹性小,市场具有潜在风险.而生态农业新上项目往往资金投入多、风险大、收益低,有机农产品认证困难,市场销路无法预见,农民不愿承担失败风险.受追求经济利益最大化影响,地方政府不愿介入生态农业发展.它们根据地区财政收入最大化原则确定投资方向与数量,如投资价高、利大、见效快的工商业项目.
（四）领导干部政绩片面考核的负作用
当前我国对领导干部的政绩考核还存在一定问题,如往往强调经济指标,尤其是经济总量和增长指标的考核,忽视社会、可持续和人的全面发展的考核.考核缺乏相应的制度和法律作为保障,考核程序不规范.政绩认定准确比较困难.考核与使用脱节,没有把考核结果作为干部奖惩、升降的依据.
(五)农业综合保障体系不发达
1982年我国农业保险业务陆续恢复开办,至1992年其业务呈上升趋势.1993年后伴随政府支持程度减弱,中国人民保险公司调整了农业保险结构,而其他保险公司则完全退出,导致保险业务逐步萎缩.农险规模和保费收入也逐年下降,农业保险因利薄甚至亏损,逐年萎缩,陷入农民保不起,保险公司赔不起的尴尬境地.
三、制定适合生态农业发展的财政政策
为进一步推进生态农业的可持续发展,公共财政需要作出必要的政策调整,以适应现实之需.总体而言,相关支持可围绕以下几个方面展开：
(一)建立公共财政与生态农业发展的联动机制
公共财政支持生态农业主要体现为实施合理环境资源配置,以效率为导向,发挥财政杠杆作用,引导社会资金流向生态农业.改革财政管理体制,提高资金使用效益.切实加强项目管理,确保投资决策科学化和规范化.创新财政农业投入方式,充分发挥财政资金导向作用,带动更多资金投入生态农业.
(二)加大公共财政支持农业基础设施的实际力度
从性质上说,农业基础设施建设投资属公益性社会投资,政府应成为其投资主体.因此,稳定增加投入总量,提高投资所占比重.优化财政投入结构,提高投资比例.加大对生态农业投入总量.国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放,要按照存量适度调整、增量重点倾斜原则,不断增加投入.
(三)以环保建设为核心建立长效财政支农投入机制
政府应以稳定的财政资金来源支持生态农业工程.制定财政支持农业环保政策,科学规划,即以生态经济平衡为优先考虑原则.提高财政农业环保支出地位,加大财政投入.将此单独列入经常性预算,保持预算资金按一定比例增长.通过政府投入,解决农业经济外部性问题,促进农村生态环境可持续发展.
(四)调整财政支农重点以改善农业基本建设结构
加强以提高农业综合生产能力和市场竞争能力为重点的农业基础设施建设.在财政支农项目中,单独列出生态农业发展项目,大力加强农业科技研究的投入.支持优质专用农产品生产基地建设,发展特色农业和具有出口优势的农产品生产,提高绿色农业的综合生产能力.同时,加大以改善农村生产生活条件.
(五)规范农业财政专项资金管理以完善转移支付制度
加快公共财政建设步伐,建立相关制度保障,深化部门预算、国库集中收付、政府采购等改革.完善财政转移支付制度,克服专项转移支付审批环节过多等弊端.创新财政管理机制,建立绩效考评和奖优罚劣制度.农业专项投资项目完成后,主管部门应在检查验收基础上,做好效益评价工作.
(六)充分发挥税收的杠杆作用支持生态农业发展
为加快我国生态农业发展,可建立一系列税收支持政策,对生态农业发展收益实行免税或减税政策.对于再投资于生态农业发展的资金可给予再投资退税优惠.加大财政对农业补贴力度,改进支农资金补贴方式.建立农业保险的保费补贴.国家要在税收、补贴、贴息等方面对生态农业发展予以更多政策支持.
（七）界定中央地方财权与事权明确干部考核体系
合理界定中央与地方农业财政环保事权与财权,减少因解决环境治理纷争而引起的资源浪费,跨区域、跨流域与地区性环境治理可分由中央和地方负责.同时将主要生态指标纳入干部绩效考核体系.考核结果将作为领导干部选拔任用和奖惩的重要依据,有助于干部重视生态农业的发展.
（八）财政支持农业保险与区域经济统筹规划结合
我国财政支持农业保险应重点提供保费补贴、税收优惠和建立巨灾风险基金,并适当对保险公司提供一定管理费补贴.中央可据具体情况,对西部地区适当增加中央财政承担比率.支持设立农业灾情研究机构,建立农业风险预警系统,为国家制定农业保险政策,构建有效农业保险制度体系提供科学依据.
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（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）
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