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摘 要 ：近年来,土地财政由于对地方经济运行有着较为重大的影响而备受人们关注.本文主要分析土地财政的产生原因,并分析其对地方经济的重大影响,尤其是可能引致地方经济的不可持续性发展,在此基础上提出相应的治理对策.
关 键 词 ：土地财政 地方经济 治理对策
近年来,土地财政受到各方关注,成为理论与实务界共同关心的话题.在我国,土地财政一般是指地方政府出让土地获得的财政收入,由于是属于财政的预算外收入,因此也形象的称之为“第二财政”.由于土地财政量大而且主要由地方政府支配使用,因此土地财政对地方经济的运行产生较大影响.以2012年为例,在执行最为严格的房地产调控政策下,我国的土地财政收入仍达到2.69万亿元,由此可见土地财政的规模.
一、土地财政的产生及其影响
我国于1994年推出分税制改革,当时设定中央财政收入大约占全国财政收入的60%,地方政府享受剩下的40%.然而,正如当前大多数学者所评论的,地方政府要负担着地方的医疗、教育、卫生和基础设施建设等政府事务和责任,从而导致了地方政府在事权和财权上的不匹配,地方财政缺口日渐扩大.由于受到财政体制的制度限制,我国地方政府无法像国外的地方政府靠发行债券筹集资金,因此主要是通过行政收费和出让土地使用权来获得发展资金,我国土地财政由此而诞生.目前,地方政府的土地财政收入主要分为两个部分,一是与土地出让有关的非税收入,如土地出让金、新增建设用地有偿使用费等,二是与土地有关的归地方政府的税收收入,如城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税和耕地占用税等.随着我国房价的一路攀升,土地财政收入增长迅速,据数据显示,在一些地方土地财政收入已经超过了财政收入,成为了事实上的“第一财政”.
从客观上来说,土地财政是发展地方经济的一把“双刃剑”,它对地方经济的发展产生着双向的影响.从正向上来说,土地财政推动了我国这些年来的城镇化和工业化进程,没有土地财政是不可能实现这个速度和深度的.而且,也正是因为土地财政,各级地方政府才有资金进行大范围的基础设施建设,包括城市基础设施、道路等交通基础设施和农村环境改善等,这在较大程度上提高了城市居民和农村居民的生活环境,大幅提高了生活质量,为当地居民谋得了实际利益.但是,土地财政的负面影响也不容忽视.一是土地财政恶化了国民收入分配制度.当前我国的政府收入已经占据GDP的30%以上,其中主体就是土地财政收入.这种政府收入的过高,压缩了企业收入和居民收入.同时,这种过高的政府收入也抑制
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二、土地财政的治理对策
在我国当前的经济体制下,要不断加强体制和制度改革,以改革促进土地财政的理顺,从而促进地方经济的可持续发展.土地财政的治理措施可以在以下途径中进行选择.
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(一)改进政府绩效评估机制
要促进土地财政的改革,首先就需对当前的政府绩效评估机制进行改革.现行的以GDP为核心的政绩考核体系极大的刺激了地方发展以房地产为主的经济结构模式,这种以短期和迅速的经济增长来实现政绩的发展方式,为地方经济发展累积了一定的财政风险和金融风险,也不利于当地经济的可持续发展.因此,应改变以GDP为核心的政绩考核体系,改为适应政府向服务型政府转变的政府绩效评估机制,对政府的考核应由重GDP考核,改变为经济发展、资源与环境保护、社会发展、民生保障和发展等综合指标体系的绩效评估机制.
(二)理顺中央和地方政府之间的事权和财权匹配
土地财政诞生的重要制度原因就是中央和地方政府事权与财权的不匹配.在地方政府承担了大量基本公共服务的同时,享受着较少的财政收入.因此,应对分税制中的中央和地方财政收入分配比例进行调整,从制度根源上解决地方财政的收支不平衡.
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(三)完善土地出让收入的管理制度
我国各级地方政府均有同级人大的监督以及上级政府的监督,但是由于监督不到位,很容易发生地方政府任意使用土地出让收入的行为,因此有必要完善土地出让收入制度.比如除加强人大的立法监督外,也可参照香港的土地基金制度,按一定比例建立地方土地收益基金,为地方政府预留未来发展资金.
(四)实行市场化征地制度
改革和推行市场化土地征用制度,可以逐步破解地方政府对于土地的垄断征用权,从而引入土地出让主体.实现市场化土地征用,可以在较大程度上保障城市居民和农民的土地权益,从而使土地利益分配制度实现均衡,实现城市居民和农民的利益最大化.
参考文献：
[1]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革,2009（1）
[2]路祖春.中国土地财政问题研究[D].南京大学博士论文,2012
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