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摘 要 ： 专项财政扶贫资金是扶贫工作的重要载体.随我国贫困地区经济社会发展,扶贫工作将出现新特点,对财政扶贫资金分配使用及其管理会提出新要求.本文在总结“十二五” 财政扶贫资金分配、使用及其管理经验的基础上,借鉴国际财政扶贫资金绩效管理的先进理念,提出“十三五&#
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Abstract： The Special Fiscal Poverty Alleviation Fund is a crucial supporter to aid the poor. Economic development in poverty-stricken areas arouses new requirements and more improvements for the allocation and utilization of the fund. The paper proposes policy suggestions on how to manage the Special Fiscal Poverty Allevation Fund, based on fund management experiences in the 12th Five-Year Plan of China and advanced international principles on poverty alleviation fund performance management.
关 键 词 ： 扶贫资金,指标体系,资金管理
Key words： poverty alleviation fund,target system,fund mangement
中图分类号：F812.8 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）04-0159-02
1.财政专项扶贫资金分配使用及运行管理体系
我国1980年开始设立财政扶贫专项资金,经过多年的运行,一个涵盖财政扶贫资金来源、分配、使用、拨付和财务管理、监督检查、信息监测、绩效考评等全过程管理的制度体系框架基本形成.在财政扶贫资金的来源方面,为了保证筹措到足额的财政扶贫资金,对专项财政扶贫资金的来源有明确的规定.
例如,2000年颁发的《财政扶贫资金管理办法》规定,财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方方配套资金.配套资金不能虚列预算,不能多头配套.在财政扶贫资金的分配方面,二十世纪90年代中期以前,我国财政扶贫资金分配主要采取按项目分配和按“基数+增量”分配两种方式.
1997年出台的《国家扶贫资金管理办法》明确规定综合考虑某一地区贫困人口数量和贫困程度、扶贫资金使用效益、地方配套资金落实比例等影响因素.
2008年5月修订后的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》规定,财政扶贫资金绩效考评包括：扶贫成效、管理使用和工作评价三大类.
2.财政扶贫资金管理存在问题及面临挑战
2.1 扶贫资金绩效管理理论与方法需进一步发展与完善
2007年,世界银行行长佐利克在上任后不久,特别强调在提供资金、技术和其他形式的援助过程中要坚持不懈地关注结果并评估援助有效性,提出了对华援助的五大支柱.世行在与中国的扶贫贷款项目合作中,十分注重扶贫理念、扶贫方式和管理模式的创新.
具体做法可以归纳为：
①一次规划、分年实施,
②以社区为单位的多部门综合性扶贫开发,
③特别关注性别和弱势群体的需求,
④以村级规划为平台建立农户广泛参与的机制,
⑤完善贫困监测系统建设,客观全面评价扶贫项目,
⑥将能力建设贯穿于项目的全过程.发达国家以结果为导向的绩效管理理念对我国提高财政扶贫资金管理绩效有很多有益启示.
2.2 扶贫主体责权划分不清,权责设计不对等
政府主导是我国扶贫开发事业的一大特色,其优势可以制定直接针对贫困人口的扶贫政策,创造良好环境,动员社会资源,引导全社会广泛参与.
《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出扶贫开发实施分级负责、以省为主的扶贫工作责任制,并逐步过渡到 “四到省”原则.尽管扶贫资金管理体制经过多次调整与完善,但从运行结果来看,责任划分仍不清晰,权责设计还不对等.
中央强调责任,地方强调权力,扶贫工作仍具有委托性质,“四到省”的责任缺乏有效机制来落实,其结果是：中央与地方的扶贫目标有时候会产生偏离,地方政府扶贫开发投入明显不足,扶贫开发工作的效率与效果受到较大影响,出现了责任、任务到县,而权力和资金却停留在省一级的不对称局面.
2.3 资金分配与使用,难于做到科学、公正,缺乏有效的激励、约束机制
主要表现在：
①目前,财政资金分配有三种方式,即按项目分配资金、按基数分配资金和按影响因素分配资金.按项目分配资金容易出现寻租行为,造成地区之间较大差异.按基数法分配资金不能充分体现资金分配与贫困程度的对应关系,容易导致平均主义倾向.按照因素法,九大因素中的有些因素如“国家扶贫方针政策”和“其他”因素难以准确界定等. ②立项、评估统计数据不客观、准确,影响立项资金分配的公平性和合理性.
2.4 多渠道的资金分配缺乏有效整合,协同效应不明显
目前,我国有多个部门共同参与财政扶贫资金分配和项目管理,例如,2010年,我国各类扶贫资金515.1亿元,但财政扶贫资金仅为185.7亿元,包括中央扶贫贴息贷款、中央专项退耕还林还草工程补助、利用外资和其他等各类资金329.4亿元,财政扶贫资金占各类扶贫资金总和的36.05%.
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此外,对于龙头企业、民间组织、国际机构、新闻媒体和研究机构等通过间接方式对扶贫资金绩效产生重要影响的利益方重视不够.
2.5 扶贫资金投入的目标瞄准存在偏离
贫困人口在地域分布上分散,呈现点状分布特点,以重点县为基本单元的扶贫资金瞄准机制在覆盖贫困人口方面可能存在偏离.
2.6 政府主导模式未能激发使用主体积极性,造成资金使用的低效率
贫困群体是扶贫工作的主体和主要利益相关者.但在我国,扶贫干预活动往往是自上而下的,贫困人口的参与只是被动的投工投劳和自筹资金.上不上项目,上什么样的项目,贫困人口基本没有发言权.最终项目能否完成和是否有效,政府部门从不承担责任.
2.7 监测评价体系和问责机制有待进一步完善
2008年根据绩效考评增加了“重点县农民人均纯收入增长幅度”、“贫困人口收入增长幅度”两大指标,体现了更加注重扶贫成效的理念.同时,为了加强过程管理,财政部会同国务院扶贫办等部门开发建设了“财政扶贫资金管理监测信息系统”.但从前瞻性的角度看,距离构建科学、合理的绩效考评体系还有一定差距.
主要表现在：
①缺乏对项目相关性、可持续性以及贫困人口满意度的考评指标.
②缺乏项目社会效益和生态效益及将资金使用效果指标与资金投入有机联系起来的投入、产出类指标.
3.财政扶贫资金分配使用管理体制、机制创新
3.1 完善扶贫责任制,提高资金瞄准度
准确识别和瞄准贫困人口是提高财政扶贫资金绩效、将扶贫战略规划落到实处的重要前提.
考虑到我国贫困人口分布更加分散,而低层级政府具有了解、熟悉实际情况的优势,应在理顺各级政府职责的前提下,进一步强化县级政府的责任,并根据绩效管理理念的要求,相应赋予其更大的管理权限.
3.2 建立以绩效为基础的资金分配使用管理机制
改变单一依据贫困人口等基础数据分配资金的方法,将财政扶贫资金管理使用的结果作为重要的参考依据.
建立以绩效为基础的财政扶贫资金分配机制,应遵循的原则是：
①公开、公平、公正原则.
②客观、科学、规范原则.通过制度手段,最大程度地避免人为的、主观的因素.
③权责统一的原则.
3.3 进行体制创新,整合财政扶贫资源
要以“四到县”机制改革为契机,充分发挥县一级在扶贫资源整合中统筹全局、协调运作的优势和能力.提高财政扶贫资源的整合,发挥协同效力.
3.4 完善扶贫项目库建设,逐步推行扶贫资金多年度滚动预算
目前,由于我国受预算制度、行政管理能力等方面的局限,尚不具备全面推行多年度滚动预算的条件.但可以在各级政府扶贫规划、重点村扶贫规划、扶贫资金项目库的基础上,开展扶贫资金多年度滚动预算试点,在部分省份试点的基础上,适时在全国范围内推开.
3.5 完善扶贫财政资金绩效评价体系
在项目绩效评价指标体系中,加大反映结果和影响的指标的权重,逐渐减少主观评价指标的数量和权重,具体可以从以下几方面来完善：
①应结合各地实际情况,分析评价不同项目对不同地区发展的相关性,增加对扶贫项目的相关性考评指标.
②在重视扶贫项目经济效益指标的同时,还要关注其社会效益和生态效益,及增加对扶贫项目社会效益和生态效益考评指标.
③根据不同类型资金的投向和用途,从项目产出的数量、类型、质量、时效、成本等方面进行综合评价,增加对扶贫项目投入与产出类指标.
④增加贫困人口满意度评价.
⑤增加对项目可持续性评价.
3.6 建立财政专项扶贫资金监督机制
全面推行扶贫项目资金乡村公示公告及监察机关“民生特派组”制度,各级财政、审计、监察等部门要发挥职能作用,人大、政协发挥监督作用,共同加大对财政专项扶贫资金的监督管理.逐步引入社会力量,充分发挥中介机构、新闻媒体和群众的监督作用.对财政专项扶贫资金使用管理中出现的各类违法违规行为,严格按照国家法律和相关规定进行问责和惩处.
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基金项目：本文受北京市学科建设项目（PXM2014014224000045）,
北京市教委人文社科重点项目（SZ201411232022）,北京长城学者项目（CIT&TC20150319）资助.
作者简介：侯军岐（1964-）,男,陕西扶风人,北京信息科技大学教授,博士生导师,研究方向为产业发展与战略管理.
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