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一、引言
2007年北京市公共交通系统开始采取低票价策略,这是北京市政府探索城市公共交通公交财政补贴的一个新的尝试.在这一新政策下,政府财政补贴效率如何,新的公交财政补贴政策是否提升了北京市公共交通服务水平是一个值得研究的问题.
二、城市公交财政补贴理论综述
如何有效配置公共资源,提供各类公共服务,一直是国内外各级政府面临的亟待解决的重要问题.国外对城市公交财政补贴的研究开展较早,1978 年Stephen Glaister和Davis Lewis 建立了一个定量补贴测算模型,并结合伦敦市测算了公交补贴金额；随后Peter Tisato（1998）、Nils Fearnley、Jon-Terje Bekken （2004）基于公交服务质量建立了补贴测算模型.国内对公交补贴的研究从20世纪90年代开始,陈云、王浣尘和田澎（2005）、吴小莉（2007）,郝记秀、周伟、黄浩丰、关宏志（2009）等人围绕城市公共交通的公益性性质,借鉴国外经验,从明确补贴对象、规范补贴测算方法、制定补贴考核计划以及确定补贴来源四方面探讨了城市公共交通的补贴机制.
三、北京市公交财政补贴的演变
北京市政府对公共交通行业的补贴有较长的历史.新中国成立之后很长一段时间内,北京市一直从两个方面对公共交通进行补贴：一方面,在北京市公交车票月票制度的基础上,财政对每张月票施以一定补贴.另一方面,当公交系统出现财务亏损时,财政对相关企业进行亏损补贴.
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1950年北京首次发售了公交月票,普通月票3元,学生月票比普通月票便宜一半.北京市政府为此每年都对公交进行财政补贴.从上世纪80年代起,公交财政补贴方法进行了多次改变.1980年,北京市提出了“月票补贴,财务包干”的办法,对每张月票补贴0.90元.1986年,北京市将单张月票补贴额提高到3.508元,同时将原定的新开线补贴、高价油补贴、公安经费补贴并入月票补贴之中.1987年,又将每张月票补贴提高到5.12元.
1997年,北京市在原有线路基础上新设置了部分月票无效的公交线路,按照分段计价进行收费.然而在此之后,北京市出现了月票有效线路乘客多,月票无效公线路乘客少的状况,月票制度严重阻碍了交通资源的合理配置.针对上述弊端北京市于2005年1月23日宣布将推行公交IC卡取代纸板月票.
从2007年1月1 日起北京市公交车票实施普遍降价,降价优惠为普通IC卡4折,学生卡2折,包括空调车在内公交线路的基础价为1元,本市享受居民最低生活保障待遇人员及其家庭的学生购买月票卡时每卡每月给予10元补助.该票价制度一直沿用至今.
四、北京市城市公交票价补贴效率分析
(一)低票价策略实施之后北京市公交财政补贴支出变化趋势
低票价策略得以实施,主要依赖于北京市财政对公交系统的财政补贴.从整体来看,2007年后北京市实施公共交通低票价政策之后财政对北京市公共交通补贴呈逐年上升的趋势,2008年北京市各级财政用于公共交通的总补贴为99.4亿元,其中路面交通补贴91.5亿元.2009-2012年,每年无论是公共交通总补贴还是其中用于路面交通的补贴均保持了较为稳定的增长,路面交通补贴年均增长率达到10.90%,公共交通总补贴年均增长率略高于路面交通补贴年均增长率,达到15.82%.
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表1 2008-2011年北京市对公共交通财政补贴状况（单位：亿元人民币）
究其原因,一方面是为了提供充足的公共交通服务,应对北京市居民公共交通的需求；另一方面也存在为了解决公交企业日益增长的营运成本改善公交企业财务状况的考虑.因此下文将从提供公共服务和改善公共交通企业财务状况两方面分析四年间北京市公共交通财政补贴的效率.当然,公共交通财政补贴的增长也与各级财政收入的增加密不可分.
(二)票价补贴对公共交通服务供给水平的影响
票价补贴对公共交通服务供给水平的影响可以从补贴前后公交运营车辆、运营线路、行驶里程等指标的变化反映出来.在低票价策略实施之后的2008-2011年间,北京市财政用于公共交通（路面交通）的补贴的增速的变化轨迹与2008—2011年间北京市内公共交通设施主要指标的变化轨迹基本一致.然而,财政用于公共交通（路面交通）的补贴的增速却明显高于财政用于公共交通（路面交通）补贴的增速.造成这一情况的原因有两个：首先,由于公共交通服务的供给存在规模成本上升的情况,应用于公共交通服务供给的财政补贴逐年增长；其二,在某些年份存在财政在公共交通补贴上效率低下的状况.
表2 2008-2011年间北京市内公共交通设施主要指标与公共交通补贴情况
(三)票价补贴对居民需求的影响
居民公共交通服务的需求主要取决于居民收入水平.由于本文所考察时间仅为2008-2011年,在短时期内一个公共交通服务的主要使用者在常住居民中的分布不会发生较大改变,因此短时期内影响居民公共交通需求的主要因素在于居民的收入状况.居民对公共交通服务的需求与收入在一定范围内正相关,因此居民人均收入的增长在一定程度上会增加其对公共交通的需求.但是如果居民人均收入水平较高,那么其对公共交通的需求会被个人驾驶需求所替代.
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表3显示了2008-2011年北京市城镇居民实际收入与公共电汽车年乘客人数的变化趋势.可以看出2008-2009年间北京市居民人均收入增速与公共电汽车年乘客人数增速基本一致,这说明政府提供的公共交通基本能够满足居民对公共交通服务的需求；而2010和2011两年居民人均收入增速并未发生根本改变而公共电汽车年乘客人数出现下降趋势,其原因在于随着近年来地下轨道交通迅速发展,地下轨道交通已经逐步取代陆上交通成为北京市居民出行主要的交通方式,居民对路上公交系统的需求被对地下轨道交通的需求所替代.另外,这也可以从一个侧面反映出政府所提供的公共交通服务已基本能够满足北京市居民出行需求. 表3 2008-2011年北京市城镇居民实际收入与公共电汽车年乘客人数
综合上述两个方面可以看出,2008-2011年间北京市公共交通服务供给状况有所改善,这种改善一方面源于公共交通服务供给绝对数量的增加,另一方面由于居民面临的其他出行方式的可选择方式增加使得地面公共交通需求下降.因此,尽管在一定程度上财政补贴对公共交通服务供给状况改善起到了一定作用,但这种作用的发挥需要一系列其他因素（诸如居民收入增加等）的配合.
(四)票价补贴对公交企业的影响
对公交财政补贴效率分析还需着眼于其对公交企业营运状况的影响.从2008-2011年北京公交企业经营情况看,无论对于北京公交集团还是对于北京市限额以上城市公共交通业企业,其经营状况都与公交财政补贴存在显著的正相关关系,市财政补贴增长较高的年份,公交运输企业（以北京公交集团为例）无论总产值还是利润增长都较快,反之,当财政补贴增速下降时,公交企业总产值增长率下降也较快,公交企业也会出现较为严重的亏损（表4）.同时还可以看出,财政补贴对北京市公交企业运营状况的改善并不简单的表现为财政补贴全部转化为公交企业的收入,交通财政补贴对北京市公交企业运营状况的改善还存在着乘数相应,较小规模的财政补贴的变化往往会引起公交企业营运情况较大的改变.
表4 2008-2011年北京公交企业与公交财政补贴状况
五、结论和政策建议
从上文分析可见,自从2007年推行公交低票价政策以来,对于不同的利益主体北京市财政支出效率有所差异,主要表现为：财政
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本文认为,未来进一步提升北京市公共交通财政补贴效率可以从三点着眼：首先,在继续公交低票价政策的基础上,进一步区别不同消费人群和公交企业,分别对不同人群和不同性质规模的公交企业采取不同的补贴政策,进一步优化地面公交资源；第二,进一步发展地下轨道交通等路面交通替代方式,适应不同居民出行需求的同时缓解路面公共交通的压力；第三,在继续推行财政补贴的同时适当培养公交企业独立运营的能力,通过在公共交通领域适当引入竞争等手段,降低公交公企业对财政补贴的依赖,提高公交企业运营能力；第四,鼓励公交系统力行勤俭节约,提高公共交通补贴的使用效率.
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