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【摘 要】我国环境保护工作近40年虽取得一定成绩但也存在突出问题.我国环境保护财政支出比重虽逐年上升但增速缓慢,且占GDP比重不高但呈逐年递增的趋势,资金来源主要为政府支出.总体看来我国环境保护财政支出存在财政投资比重偏低、东中西部投资比例不合理等问题,应建立激励制度和培育多元的投资主体.
【关 键 词 】环境保护；财政支出；环境投资
一、导言
我国环境保护从1970年代至今,大体可以概括为三个阶段.
第一阶段是从1973年第一次全国环境保护会议到1980年代初.这一时间段由于受到计划经济体制的限制,环境污染治理投资基本上来自国家财政预算,据统计,1973至1981年间,由国家财政安排治理资金达5.04亿元.
第二阶段为1980年代初到1990年代中期.这时期由于经济体制的改革,环境保护投资格局由单一渠道转变为多渠道,由单一主体转变为多个主体,1984年在国务院颁布了《关于环境保护工作的决定》中,明确了环境保护的8条资金渠道.1988年国务院发布《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》,扩大了融资渠道,规范了投资主体和投资对象,环保的投资获得充分保障.
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第三阶段是1990年代中期以来.1995年7月,财政部发出了《关于充分发挥财政职能,进一步加强环境保护工作的通知》,1996年8月3日《国务院关于环境保护若干问题的决定》出台,要求银行、财政等金融部门介入环境保护投融资体制,此外国外贷款、BOT和证券市场等新的融资渠道相继出现①.
二、统计口径（预算内、预算外）
首先需要确定什么是环境保护财政支出,以此来确定下文进行研究所需的统计口径问题.环境保护财政支出,是用于实现政府环境保护职能和解决各种环境问题的那部分财政资金.2007年1月1日起实施的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》,是全面实施政府的收支分类改革.
由于政府环境保护支出项目繁多,加之历年的统计年鉴在分类和项目的统计上出现过几次调整,为方便按统一标准进行研究,本文统计口径采取以环境污染治理投资为主,单列出其中有代表性的工业污染治理投资；并根据2007年《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》,把林业治理投资进行分析,以求尽量准确地反应我国政府在环境保护领域的财政支出情况.
所谓环境污染治理投资,指在污染源治理和环境基础设施建设的资金投入中用于形成固定资产的资金,其中污染源治理投资包括工业污染源治理投资和“三同时”环保项目投资,环境污染治理投资包括为城市环境基础设施投资、工业污染源治理投资和“三同时”环保项目投资之和.
三、支出资金来源
(一)我国环境保护支出总量状况
我国的环境保护投资规模和投资总量呈逐年上升趋势,占GDP的比例也有提高.20世纪80年代前,我国对污染控制投入基本为零,且与环境有关的城市基础设施的投资也&
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(二)我国环境保护支出结构
我国环境保护支出结构可分为城市环境基础设施投资、工业污染治理投资和“三同时”环保投资.
从各项目的投资绝对额来看,城市环境基础设施投资总体成增长态势,2009年达到最大值2512亿元,比2008年1801亿元增长了39.5%,比2000年551.5亿元增长了355.5%；工业污染治理投资有所波动,2001年最低,2007年达到最大值552.4亿元之后开始减少；“三同时”环保投资呈现波动态势,2001年和2003年都比上一年有所减少,2003年之后一直呈增长趋势2008年达到峰值2146.7亿元,2009年则减少到1570.7亿元.从各项目所占环境投资的比重来看,城市环境基础设施投资所占的比重最高,只有2008年的时候低于“三同时”环保投资,平均维持在50%以上；工业污染治理投资所占的比重一直最低,2000达到最大值22.8%,之后下降然后上升到2005年达到第二峰值19.2%,之后一直下降；“三同时”环保投资所占的比重波动比较大,整体呈上升趋势,2008年达到最大值47.8%,2009年出现回落现象.
(三)资金来源
在环保资金来源方面,根据中国财政部的相关数据,2003年到2009年全国财政支出中环境保护的支出金额为以下情况：
表4,注：根据财政部每年的决算表,2003年至2006年中央支出为零；中央向地方转移支出中无2003年至2007年的数据.
可以看出地方支出为主,中央支出比重很少,但地方支出中相当一部分是以中央向地方转移支付的形式.
根据《中国统计年鉴》,我们以工业污染治理项目资金来源为例分析环保资金的来源.
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表5,近十年工业治理项目资金来源.注：数据出自中国统计年鉴,由于2007年国家颁布实施《财政收支分类改革方案》,对统计分类进行了调整,所以统计年鉴中没有2007年工业污染治理投资的数据.
从表中可以看出,国家预算内资金所占比重很低,且总体呈现下降趋势.环保专项资金所占比重也很低,增长到2005年到最大值,之后一直下降；来自其他渠道的环保资金所占比重最大,呈波形增长趋势,2001年有所下降,2002之后一直上升2008年达到最大值,2009年较上年有所下降. （三）区域环境投入
《中国统计年鉴》把工业污染治理投资单列开来,所以在区域投资这本部分我们也以工业治理投资为例.
表6,区域工业污染治理投资情况,数据来自《中国统计年鉴》,其中2002年和2007年缺失.
《中国统计年鉴》统计时将我国分为四部分,东部为北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南10省市；中部为山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部为内蒙古自治区、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区12省；东北为黑龙江、吉林、辽宁三省.不包括香港、澳门和台湾地区.
从表4我们可以看出,单从投资的绝对值来看,东部地区一直最大,是由于东部一向经济发达,工业长期以来发展繁荣,呈波动不规则趋势,2005年达到最大值,2009年较2008年有所下降；中部地区投资总额呈增长趋势,2008年有所下降后2009年有所回升；西部地区投资整体为上升,其中2008年达到最大值234.48亿元,2009年有所下降.东北地区虽然只有3个省市,但工业占当地经济比重居高不下,工业环境问题严重,工业污染治理投资2006年达到最大值62.85亿元,2008年开始下降.
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四、环保财政支出调整的政策研究
相对于目前的现状,调整的政策研究有如下两点：
首先,制定有利于环境保护的经济激励制度.所谓经济激励制度是指政府运用财政资助、政府担保贷款和税收优惠等经济手段刺激企事业单位实现保护环境的目的.发达国家运用这些经济刺激政策来保护环境的经验可资我们借鉴.日本政府通过专门的金融机构解决企业在环境投资问题上的困难,并为企业治理污染提供低息贷款.由此,我们改变单一依靠国家和政府支出的局面,以市场为导向,大力采用财政补贴、贴息、国债、税收返还等财政激励机制,激励企业、民间和个人进行环保投资.
其次,培育多元化的投资主体.要建立中央、地方或跨地区的环境保护投资专项资金及其相关的投资管理机构,即环境保护投资公司.分区域、有侧重点的进行整合,尤其是中西部地区应加大力度.由于中西部环境脆弱,经济落后,更加需要政策倾斜.环保投资公司的设立,吸纳多方投资主体,有利于解决中西部地区环保资金难、责任不到位等问题.
注释：
①马中：《环境经济与政策：理论与应用》,中国环境科学出版社2010年4月,第29页
【参考文献】
[1]马中.环境经济与政策：理论与应用[M].北京：中国环境科学出版社,2010.
[2]（美）巴利·C·菲尔德,玛莎·K·菲尔德.环境经济学[M].原毅军,陈艳莹,译注.大连：东北财经大学出版社,2010.
[3]黄泉川.我国环境保护资金供需矛盾及投融资机制创新研究[D].西安理工大学,2007.
[4]李向春.我国环境保护支出政策分析[J].河北广播电视大学学报,2008.
[5]阎家怡,袁家淼,卢百魁.中国环境保护财政政策的现状及问题分析[J].环境科学与管理,2007.
[6]刘秀丽.我国生态环境保护财税政策研究[J].现代财经,2003.
[7]诸培新,曲福田.国外环境保护经济政策分析[J].中国人口、资源与环境,1997.
[8]黄志刚.我国环境保护投资的现状分析及政策探索[J].学术争鸣,2008.
[9]石丁,谢娟.我国环境财政支出现状及存在的问题[J].2010.
[10]中华人民共和国统计局.stats.gov.,历年年鉴.
[11]中华人民共和国环境保护部,.zhb.gov.统计信息.
[12]中华人民共和国财政部.mof.gov.,历年财政预算、决算.
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