关于财政类论文范文文献,与中国县乡财政收入能力提升的政策选择相关大学毕业论文范文

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摘 要: 本文基于调查研究,具体探讨了我国县乡财政收入的现状与原因,提出了增强县乡财政收入能力的制度设计、资金管理、最低财力保障等方面的措施.

关 键 词 : 县乡财政,公共服务,政策选择

中图分类号: F810.41 文献标识码: A

文章编号: 1000-176X(2009)09-0083-07

自1994年分税制财政体制改革以来,随着国民经济的快速发展,县乡财政实力增长很快,但县乡财政的相对困境也容易显现.为缓解基层财政困难问题,财政进行了一系列制度改革和政策调整,取得了明显成效.2003年全国财政困难县有791个,占县级单位总数的28%.到2004年财政困难县减少为312个,占县级单位总数的11%.2005年以来,通过实行“三奖一补”转移支付,县乡财政困难得到进一步舒缓.2006年,全国财政困难县的总数减少到200个左右[1].然而,迄今为止,我国县乡财政困境依然没有出现根本性转化.

一、收入能力不足是造成县乡财政困境的直接原因

1.基层财政收入比重低,严重影响了财政能力的提高

1994年以来,省级收入占地方财政收入的比重由1994年的17.1%提高到2005年的24.6%,平均每年提高0.63个百分点,县乡收入占地方财政收入的比重则由1994年41.8%下降到2005年的38.6%,平均每年下降0.27个百分点.

在县乡财政收入比重下降的同时,县乡财政支出需求却在不断上升.近年来,随着我国经济体制改革的深化和政府职能的转轨,政府承担的各项社会公共服务责任越来越多,而且其支出责任大多数落在基层政府,加剧了基层财政的收支矛盾,相对弱化了基层政府公共服务的保障能力.

2.基层债务规模庞大,财政压力因此加大

由于财政收不抵支,有些地区的基层政府甚至不得不“借债度日”.就目前我国县乡财政债务规模来看,国内专家普遍认为大致不少于1万亿元.按照1万亿元的债务计算,中国2 000多个县平均负债高达5亿元.从我们直接调查的情况来看,无论东部、中部,还是西部,县乡政府债务问题比较严重.各典型调查县市县乡级政府性直接债务总额(不含或有、担保债务)普遍超过了年度一般预算收入的水平,甚至达到一般预算收入的20多倍.

规模巨大的债务既是县乡财政收入能力不足的结果,也成为县乡政府财政未来的沉重负担,依靠目前有限的财政收入难以彻底解决县乡债务问题,甚至有继续累加的趋势,严重制约着基层财政能力的提升.

3.公共服务保障能力弱

县级财政由于可用财力少和债务缠身,财政压力陡然增加,难以满足日益增长的公共服务需求和人员支出的刚性增加需要.一方面,越来越需要寻求上级财政的财力支持,另一方面,在上级财力拨付不足的情况下不得不依赖非税收入和债务融资.就后者来说,这种过度的依赖压力既会增加政府非税收入规范管理的难度,也会内在地推动基层政府债务进一步累加.

中国县乡财政收入能力提升的政策选择参考属性评定

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从我们调研地政府债务形成的原因来看,公共基础设施建设特别是道路交通建设、教育等方面负债是主要原因.例如,因公共基础设施建设形成的负债占负债总额的比率,AY县为35.78%,其中道路建设22.62%,YJ县为23.25%,NHe市为44.94%,XK县为43.13%,其中道路建设27.63%.教育支出形成负债或教育部门负债的比重,AY县为20.42%,YJ县为53.16%,GS县为34.4%,NHe市为26.77%,XK县为11.71%.

不仅如此,由于县乡政府筹资和融资能力有限,存在着不少基本公共服务的提供不足或者低水平供给的情况.例如,作为县级第一大支出项目的教育事业依然面着临师资不足、校舍条件不平衡方面的困难.由于财力紧张,医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面基础设施条件十分薄弱,运营面临严重困难.交通和通讯、农业、水利等基础设施极其薄弱.由于地方财力有限,虽然近年来基础设施条件得到了明显的改善,但是远远不能适应经济社会快速发展的需要.

二、县乡财政收入能力不足的原因分析

1.经济发展基础薄弱,工业化水平低下,农业所占比重高

县乡财力不足的最直接经济原因――缺乏稳定可观的税源,这与我国县乡的地域分布不无关系.我国县乡主要分布在农村地区,基础产业多以财政收入能力不强的农业为主,工业基础相对薄弱.近年来,随着我国工业化和城市化的加速,资源与环境的承载能力日益受到挑战,按照国家产业结构调整的战略要求淘汰了一大批高能耗、高污染企业,如小煤炭、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小烟厂等企业.这些企业大多数集中在县乡层次,加剧了县乡工业转型的难度,也因此削弱了其“经济蛋糕”和财政收入能力,增加了县乡的就业和社会救助压力.

2.分税制财政体制的向上集中特征造成县乡自主财政收入能力不强

1994年分税制改革前,县乡财政主要由县级统收统支,基层政府基本上不存在债务.分税制体制设置的“增量改革”使财政收入向上集中的趋势随着时间的推移越来越明显.主要表现在:

(1)地方税收零散.在起初的税种划分上,收入权重大的税种主要集中在中央,地方固定税收大多为零散和收入不稳定的税种,征收难度较大,如增值税的大部、消费税的全部都归中央,剩余部分又主要集中在省市两级财政.

(2)税收返还机制的汲取效应.1∶ 0.3的两税增量返机制使得基层财政收入新增的主体收入大部分回归中央,而且在有的地方中央返还的税收甚至大部分集中在上级政府(如省级财政).从地方分享增值税占两税增量的比重来看,总体上成逐年递减趋势(如图1所示).

(3)政策性减收明显.尽管中央与地方的分税制基本框架自1994年以来没有进行大的变革,但出于我国税制建设和财政体制微调的需要,一些税种的去留和归属也进行了一系列调整,如固定资产投资方向调节税的停征、农村税费的规范化改革、个人所得税和企业所得税的共享、出口退税机制的调整、农业税的逐步取消等,大多数措施“动了地方的奶酪”,直接和间接地减弱了基层财政的收入能力.且不说涉农税费改革造成的县乡财政减收,仅企业所得税而言,一般来说,在县域经济中,中央企业少之又少,打破企业隶属关系实行所得税共享基本上直接从地方企业中集中了60%的所得税收入.

不仅如此,省以下分税制体制建设,也程度不同地出现财力向上集中的倾向.从发达地区到欠发达地区的省以下财政体制区域分布或区域差异来看,其基本的格局是:经济相对发达的地区,财政体制趋向以分成加定额上解和超收分成为主,为的是及时分享下级经济发展和财政超收的成果,而经济欠发达的地区,由于经济基础薄弱,税基小,对中央财政依赖程度高,省级财政更期望在中央转移支付方面“多做文章”,介于二者之间的,倾向于在税种划分方面进行调整,有的省在增值税25%的地方留成部分集中一定比例的同时,还集中比例不等的营业税(如50%)、所得税、土地增值税、房产税等,以“确保”上级的必要调控力度.

3.财政转移支付制度不健全

转移支付制度是各国在解决区域财力平衡等方面的重要手段.我国政府间的转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立起来的.

从转移支付的金额来看,一方面中央对地方转移支付的绝对数量虽然在不断增长,但很有限(甚至,相对于财政收入总规模,是相对缩小的),并且真正转移到县乡级的资金更少.而且,就上级财政的财力性转移支付中,有一些事实上包含了上级政府特定施政目标的转移支付,即是为深化某些方面的改革“鸣锣开道”的.像农村税费改革转移支付和取消农业税转移支付重点补偿的是那些因农村税费规范化改革和取消农业税造成了基层财政收入减少的情况 地方财政减收额原则上以2002年为基期,按农业特产税和农业税实收数(含附加)计算确定.中央财政补助比例分别为中西部粮食主产区100%、非粮食主产区80%、东部粮食主产区(含福建)50%. (实际上补偿的并不完整,地方仍然处于“亏损状态”).虽然这些种类的财力性转移支付伴随着上级对下级的财力转移,但其支出的初衷是为了便利农村税费改革的顺利进行,严格上讲是对基层财政“减收因素”的资金补偿.再比如,调整工资转移支付的目的是按照国家的要求提高辖区财政供养人员的工资福利标准,对县乡政府来说,这样的“财力性转移支付”,即使在总体上增加了财力,增进了福利,但这些因此增加了的财力必须按照规定的用途支出,缺乏自主性,甚至不少县乡还必须得为此配套部分财力,加大了支出压力.在表2中,我们可以直观看到,1994年以来,县乡财政获得的上级补助收入净额占县乡财政总支出的比重总体是上升的,但如果我们剔除掉上述的对等(甚至是非对等)的财力性补偿因素和指令性增加工资因素,那么情况就会出现很大的不同.

另外,对县乡的许多专项转移支付中,配套性转移支付所占比重大.为了争取资金和投资,不少县乡财力被“裹胁”进去,减少了基层财政可支配财力.甚至,县乡财政不得不借钱搞配套,导致县乡财政债务不断增大.这些配套项目名目繁多,每项看来均很有必要,配套的现实依据也较为充分,如教育“十年行动计划”配套、教育“两基攻坚”配套、计划生育配套、支农资金配套、扶贫资金配套、农业综合开发资金配套、新型农村合作医疗配套、农村和城市医疗救助农村卫生站建设配套、公共卫生建设配套、再就业资金配套、农村扶贫通讯运行费配套、粮食风险基金配套、广播电视村村通配套,以及国家和省安排的其他建设项目配套等等,但汇总起来,却把机动财力本不旺盛的基层财政“深度套牢”.表3反映了西部某基层政府财政配套资金的具体情况.可以从中看到,在2004年以前,配套资金甚至超过当年本州财力,近年来情况有所好转,但也在50%以上.

4.县乡政府事权的扩大更加显示出其财政收入能力的相对不足

有关县乡政府事权的增加是确定无疑的,但在原因解释方面至少在目前存在着不同的认知.主流观点认为,基层政府事权的扩大是上级政府“事权下放”的结果.虽然我国目前就不同层级政府间的事权责任并没有明确划分,但必须承认的是我们目前政府间的事权基本上是沿袭了计划经济时期默认的“惯例”.这一基本框架,即使在1994年的政府间财政关系进行重大调整时也基本上没有触动.只是在农村税费规范化改革过程中因乡镇财政确实“山穷水尽”引发了农村教育危机时才不得不就教育事权进行了局部调整,明确了“以县为主”的教育事权划分格局.其余的事权,似乎变动不大.

不过,就现实情况来看,县乡政府基本上负责了提供辖区内居民的各项社会公共服务,如就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房、城市基础设施建设、社会主义新农村建设等.

单就县乡政府的财政支出情况来看,县乡财政占教育总支出的70%以上,占医疗总支出的55%―60%.而在大多数国家,教育和医疗卫生支出多由中央政府和省级政府负责,社会保障和福利多由中央政府负责提供.显然,从我国政府间财政支出责任划分来看,主要问题在于公共支出过度依赖于基层财政(如表4所示).

但为什么会这样呢笔者的解释是:缘于改革和发展的因素.

首先,从改革的因素看,农村人民公社的解体直接导致的结果是原来由政社合一的人民公社利用集体力量提供的农村公共服务日益清晰化为基层政府的直接责任.而且,县域工业大多数是由原来国有的或者集体的中小企业日益转化为股份制企业、民营企业,有的企业甚至或者因经营亏损倒闭,或者因国家产业标准提高而淘汰.这样一来,原来在公有制(国有的或者集体的)范围内的企业所承担的所谓“企业办社会”的现象因当地企业改制、关闭和破产而不得不由基层政府直接承担起来,事实上加大了基层政府的直接责任.可想而知,在经济基础相对薄弱的县域,面临人民公社的解体和绝大多数企业的转制或者关闭而骤然释放出来的社会公共服务需求,其支出压力必然很大.

其次,从发展因素看,随着国力的增强,许多公共服务要么“升级换代”,要么衍生出新需求,而我国县域人口约占70%的总人口,县乡基层政府面对的公共需求压力无疑是最大的.如社会主义新农村建设显然是中国经济发展到新阶段的新要求,但目前基本上是由县乡财政支撑的.

基于上述两个因素的分析,恰恰可以认为,正是主要由于政府间事权配置基本上一直延续着计划经济时期的“潜规则”,而使得目前的县乡政府不得不直接面对市场化改革引发的区域内公共服务需求的“释放效应”和经济发展新阶段提出的公共服务新要求,最终造成其财力与事权的非对称性.可见,基层财政的困难,就其主要成因来说并不是上级政府不断推诿事权的结果.相反,基层财政困难却是由于上级政府面对改革的新情况和发展的新阶段没有“审时度势”地上调部分事权(或者支出责任), 或者没有“因时制宜”地下放部分财权或者转移相应的财力而造成的.所以,未来的战略导向并不是上级政府收回其“曾经下放的事权”,而是依据政府与市场的关系变动以及不同级次政府适宜承担的事权不断调整政府间财政关系的建设过程.简言之,是一个联合“共建”的过程,而不应该是一个“博弈”的过程.

三、改进县乡财政收入能力的政策建议

要改变目前县乡财政的困难局面,必须要立足县乡实际,有针对性地研究相应的对策.

1.进一步完善政府间财政体制,适当增强县乡政府财权和财力

政府间财政关系涉及到政府间的事权配置、财权设定以及财力补助等几个方面.为此:

(1)合理界定县乡政府的事权与支出的范围.科学、合理地界定各级政府事权与支出的范围,是调整完善县乡财政体制和缓解县乡财政困境的基本前提.目前,我国各级政府间事权划分既不规范,也与市场经济的要求不吻合,需要不ਪ

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