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摘 要 ：国外关于发达国家和发展中国家财政政策顺周期问题的研究结果表明：(一)发达国家财政政策具有温和的逆周期性,即在经济上升期增加收入、减少支出、在经济下滑期减少收入、增加支出；也有一些研究成果认为发达国家的财政收入、财政支出具有顺周期性.(二)发展中国家财政收入、财政支出等政策变量,在经济上升期,具有快速增长的顺周期性；在经济下滑期,具有快速减少的顺周期性.
关 键 词 ：顺周期；财政政策；内在稳定器；“以丰补歉”长效机制
中图分类号：F811.2文献标识码：A文章编号：1006―1428(2010)04―0065―04
一、发达国家财政政策的顺周期性
(一)多数研究成果表明发达国家财政政策具有温和的逆周期性.即在经济上升期增加收入、减少支出,在经济下滑期减少收入、增加支出
Emesto Talvi & Carlos A.Vegh(2005)通过扩展卢卡斯(1983)的财政最优模型,利用56个国家的相关数据分析发现G7国家的税率与经济增长呈显著的负相关关系,因此税收政策具有逆周期性.IMF(2003)指出在发达国家,财政政策指标波动呈现出温和的逆周期波动性(mildly countercyclical),如财政收入占GDP比重、财政支出占GDP比重等指标.IMF(2008)通过观察基金组织世界经济展望数据库中21个先进经济体样本1970年至2007年的相关数据,计算基于弹性的财政推动量和基于回归的财政推动量、估计相机抉择财政的规模,进而利用向量自回归法估计相机财政的宏观经济效应,得出结论：先进经济体的相机抉择财政多具有反周期特征,而且反周期效应较为平缓,尽管执行得比自动稳定器和货币状况变化较晚,但实际上政策记录表明,对推动经济稳定发展起到了积极的作用.施瓦茨和帕加诺(1990)在对1982年丹麦和1987―1989年爱尔兰的财政政策效应进行经验分析时发现,扩张性财政政策与经济紧缩联系在一起,财政政策具有逆周期性.
(二)一些研究成果认为发达国家的财政收入、财政支出具有顺周期性
Ernesto Talvi,Carlos A.Veagh(2005)通过实证得出,无论是发达国家还是发展中国家的财政收入都具有顺周期性；发达国家的税收与产出水平显著正相关,与税收平滑模型解释的相同――由于税基波动.因此税收具有顺周期性；政府消费支出表现出顺周期性是一个普遍现象,不同于Gavin et al.(1996)and Gavin and Perotifl997a1针对拉丁美洲国家的分析结果.Fatas和 Mihov(2001)；Mount ford和Uhlig(2002年)；Blanchard和Perotti(2002)；以及Gall、Lopez-Salido和Valles(2007)利用向量自回归方法研究了相机抉择财政政策的周期平衡行为及效果；Ramey和Shapiro(1998年)以及Edelberg、Eichenbaum和Fisher(1999)则利用叙述性研究分析财政政策顺周期性；Johnson、Parker和Soule-les(2006)采用案例研究财政再生的顺周期行为.他们得出结论,认为尽管发达国家相机抉择财政政策相比较于发展中国家具有一定的逆周期性,但部分工具、在经济繁荣期仍具有顺周期.Melitz(2002)认为,在发达国家中.财政总差额占GDP的比重只表现出轻微的反周期变化：财政差额的周期敏感性比单纯由自动稳定器带来的预期敏感性更强,这说明政策制定者采取了相应的财政措施抵消了自动稳定器的部分影响(Daniel, 2005；Manasse,2006).因而,与凯恩斯理论和新古曲经济理论给出的建议相反.发达国家相机抉择财政政策在实际中具有顺周期效应(IMF,2008).Manmohan S.Kumar(2005)指出,大量证据表明发展中国家与发达国家相比较而言,财政行为表现出更大的不平衡性和更高的顺周期性,但不等于说发达国家的财政政策就完全逆经济风向行事、就绝对平稳.
二、发展中国家财政政策的顺周期性
(一)在经济上升期,发展中国家的财政税收大幅提升、债务融资更为便利、各项费用收入与之共涨,出于对经济增长偏好和预算约束的乏力.政府购买性支出随经济增长而迅速增加.财政收入、财政支出等政策变量具有快速增长的顺周期性
Little et al.(1993)以18个发展中国家1974-1989年的详细数据为基础,分析指出经济繁荣导致政府财政收入的大幅上升,由于预算软约束及财政独裁制,财政收入被超额侵占,财政支出迅速增加.Al-fredo Baldini & Manmohan S.Kumar(2005)利用HP滤波法、修改的HP滤波法(Modify HP)、ARIMA模型估计和频率域估计法(Frequency-DOmain Approach)对委内瑞拉1991-2003年的财政、经济数据进行统计分析发现,财政中石油收入独立于经济周期,但其他主要的财政变量呈现出显著的顺周期特征,可能由于“贪婪效应”,好时期(good time)财政政策的顺周期特征显著于坏时期(bad time),经济周期导致了财政政策中可控部分的波动.Gavin and Perotti(1997)分析拉丁美洲的财政数据指出,拉美的财政政策具有顺周期性,在经济繁荣期,政府消费增加,其主要原因是政治激励可能引致政府在财政收入增加时期随意制定法规提升政府开销.Lane and Tornell(1999)、Talvi and Vegh(2000)提出,由于发展中国家政治激励或制度激励相联系,多种力量作用下政府对财政收入份额的竞争产生“贪婪效应”(voracity effects),而这种效应引致政府与收入不成比例地增加支出.Kaminshky et al.(2004)通过实证,认为在许多发展中国家,因为政府缺乏在经济繁荣时约束花销能力,所以财政支出具有顺周期特征.Talvi & Vegh(2000)论证得出,诸多证据表明新兴经济体和欠发达经济体的财政政策是顺周期的,其部分原因是这些经济体在政治上鼓励在经济繁荣时期能够得到资金时增加赤字规模.可见.经济繁荣、融资条件改善,推动了财政收入的顺周期增加.
(二)在经济下滑期,发展中国家的财政税收随之锐减,由于融资条件恶化,债务性收入降低,因此财政收入顺经济下滑而降低,受财政收入状况约束.购买性及转移性财政支出都相应减少,财政收入、财政支出等政策变量具有快速减少的顺周期性.
在经济下滑期,发展中国家国民收入下降,税收减少,不得不依靠债务融资提高财政收入,进而弥补财政支出赤字.此时债务融资(发行国债)规模和幅度决定了财政收入及支出是增加还是降低.更为常见的 是,发展中国家经济萧条期.不但国际贷款融资环境恶化,而且国内居民也不愿意购买或无能力购买国债,导致财政收入迅速减少.即使政府有加大财政支出、拉动经济增长的意愿和计划,却受到收入的制约和融资的约束,无法实施.Gavin and Perotti(1997)指出国际上的信贷约束使发展中国家很难在经济衰退期获取国际贷款,因此财政收入顺周期减少.Kaminsky et al.(2004)通过实证认为,在许多发展中国家,因为政府缺乏在经济萧条期获取融资的能力,所以财政支出具有顺周期特征.Alfredo Baldini(2005)指出发展中国家财政政策的不稳定性和顺周期性源于众多因素,其中包括：在国际金融市场获取融资的约束和不稳定性,特别在紧缩时期则更为步履维艰；政治周期下公众投资的非法定规划部分(discretionary ponent)的频繁变动；高度依赖于对经济周期非常敏感的财政来源(如间接税和本国拥有的自然资源转移).
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(三)由于财政政策传导机制缺陷,财政政策与预期目的适得其反,造成财政政策顺周期性显著
Talvi and Vegh(2000)分析认为,发展中国家由于税收制度缺陷,个人消费变动直接反映在财政收入的波动上,政府部门顺周期行为导致个人消费顺周期.相关部门无法快速执行相机抉择的财政措施,财政刺激措施有可能在经济体刚刚走出下滑时期时生效,紧缩措施却在经济体进入衰退期生效,这不但使经济过热时持续时间更长,而且使衰退的经济雪上加霜.Talvi and Vegh(2002)指出,私人部门的消费较发达国家而言更为不稳定,因为在发展中国家财税制度不完善、更主要依赖于间接税,因此私人部门消费的波动性直接反映在财政收入的不稳定性上.Ernesto Talvi & Carlos A.Vegh(2005)通过扩展卢卡斯(1983)的财政最优模型,利用56个国家的相关数据分析发展发展中国家财政政策具有顺周期性.他们通过建立最优财政政策模型,推理认为在公众投资一味增长的压力下常形成政治扭曲(Pohfical distortion),进而使保持预算盈余成本较高.因此.对于政府来讲任何时期都保持公共投资的增加并非最优选择,为避免经济下行时仍保持支出增加的压力,政府面临公众理性预期下税基的大幅波动,最优选择就是在经济运行好的时期选择低税收.然而,由于最优财政政策形成的扭曲,导致正向冲击(positive shocks)税基的因素发生时,政府选择降低税率、提高支出；相反,如果导致消极冲击税基的因素发生,政府选择提高税率、降低支出,即在政治扭曲下,最优的财政政策呈现顺周期特征.
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三、财政政策顺周期性治理的建议
(一)增强自动稳定器的敏感性
被动的自动稳定器范围可以扩大,例如通过加强收入系统的累进性.这类机制将自动发挥作用.没有必要扩大政府规模.相关的方法是修改某些税收、转移或支出方案,遵照简单的规则引入经济状况链接,与泰勒的设定利率规则相似.这可以通过执行事先批准的临时支出方案或者一旦失业率达到某一阈值提高失业保险金来实现(IMF,2008).然而,这类计划也可能产生意外结果,需要根据可能带来的稳定优势进行权衡.如果可能减税,系统改变临时消费税能使当前的消费自动降低.要求自动触发以对循环发展事态作出回应的建议也存在问题,因为对于经济状况并没有完全可靠的实时计量.基于前一时期的成果.如自动退税所作的回应,可能会更加准确且较少失真,但可能不如基于当前收入的方法那么目标明确.预先制订目标明确且充分利用公款的国家应急支出方案可能也很困难(Solow,2005).此外,所有上述方案都可能导致失真,因此,必须为这些方案配备一些措施来改善经济下滑时期支持措施的针对性.
(二)进一步完善财政政策治理
大范围的改革可能促进提高相机抉择政策措施的可信度,特别是其降低债务偏误风险的可信度.这需要进一步完善财政政策治理,如在许多国家已经存在的一种“财政监管机构”,承担辨别经济周期状态中的变化、评价财政政策与中期目标相符程度和就各类政策措施提出建议的任务.这会将经济信息评估中的党派判断降至最低程度,并避免经济状况仅仅依赖统计计量的情形.后者可能并不精确.此外,这种安排可能增强财政刺激措施的及时性和临时性,还可以授权这类机构就改变哪些税收和支出参数提出建议(Ball,1997；Calmfors2003；IMF,2008).在采用任何这类分析法之前,都必须对这类系统的可能成本和风险进行详细审查.除了选择财政工具和变更税率或支出计划的行政复杂性之外,该系统还必须与货币政策目标相协调(Taylor,2000).然而,由于当前执行的自动稳定器的局限性和相机抉择财政政策的相关风险,这种观点还需要进一步审查.
(三)在制定短期一揽子税收政策时,应特别考虑政策措施的收入生产率、行政管理方面的可行性以及是否与更深入的税收改革的方向保持一致等问题
IMF(2008)总结了税收措施应尽量符合的标准：一是销售税,增值税应广泛地基于国内最终消费,而不是中间消费或出口,并且不应对同来源的产品(国内或国外)进行区分(Ebrill,2001).由于它具有有效性(并不影响投入品的商业使用)和收入保障(通过对所有生产环节的商品征税,并非只是对最终销售商品征税),实现此类收入的最好方法通常是对增值部分征收介于10％-20％之间的单一税率.二是如果少数商品需求缺乏弹性,并且其消费很容易被监测,征收消费税就是一种很好的手段.征收消费税对于解决负面效应(如,汽油税可以减少污染)是适当的.三是个人所得税征收起点应设置得足够高,以便把非常贫困的群体排除在征税范围之外,同时利用少数几个税收级别来实现充足的累进税,所得税应在综合收入的基础上征收.四是利得税最好设定为相当于个人所得税最高边际率的单一税率,这样可以使税收在个人收入、合伙收入和公司收入之间转嫁的可能性最小.最好在不同部门和不同资产间中性地运用免税额、津贴和税收抵免等措施,来提高效率.税收激励.若全部被使用.则需对其覆盖面和期限进行严格限制.
(四)财政支出措施应注重实效,不但能保证经济的稳定发展,而且还要求在经济、政治和社会性等方面具有可行性
总结各国中央政府支出占GDP和总支出比重,显著特征是中等收入国家具有较高的工资支出和利息支付,低收入国家有较高的资本支出,高收入国家有较高的补贴和转移支付.针对以往经验,IMF提出财政支出措施的指导原则：一是保证核心项目支出.二是删减特定的支出项目.三是削减公共部门的工资支出.制止工资增长和冻结人员雇佣是短期内实现结余的一个主要手段.四是缩小社会性项目的收益群体.取消普通津贴支出,并通过恰当定位合格性和降低收入替代率来提高转移支付的效率(Gupta等,2000).五是审查资本支出项目.六是调整公共企业的收费和补贴.如果公共企业亏损.应调整其价格结构、取消补贴、修订人员雇佣政策,同时重新界定公共企业的活动范围,使其资本支出计划合理化.
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四、对我国财政政策操作的启示
总结国外研究文献,我们可以发现,不单单发展中国家的财政政策具有顺周期特性.而且发达国家的财政政策能否达到逆风向行事的效果也有质疑.笔者对我国财政政策顺周期效应的实证研究发现：我国财政收入受经济周期影响显著,具有较强的顺周期性.财政支出总量波动顺周期行为显著,但结构变量波动周期特征不一：从类别上分析.购买性支出变量比转移支付变量顺周期特征明显；从时间上分析,财政支出在1998年之前具有一定的顺周期特征.之后逐渐呈现出经济繁荣期的顺周期与经济萧条期的逆周期并存的非对称性特征.与其他国家相比,中国相机执行了更多积极的财政刺激措施.在经济下滑时期表现出更高的逆周期性,在经济上升时期具有更高的顺周期性.相机抉择效应大于自动稳定器效应,具有显著的非对称性顺周期特征.
国外研究对我们的启示：一是提高税制累进性、增强财政政策内在稳定器功效：二是进一步提升相机抉择财政政策的及时度、透明度、可信度,发挥更大治理效果；三是合理规划财政收入、财政支出,在更长的周期内逆风向行事,每年超收、超支部分应
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