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摘 要 :本文从各区域财政能力与金融能力变动的对比入手,证实了我国各区域均存在“强金融,弱财政”现象.用财政压力指标替换财政能力指标,详细论证了区域财政压力增长率与区域FIR增长率之间存在的反向变动关系.最终说明了区域财政压力差异性造成地方政府干预金融资源市场化配置的激励不同,并最终导致区域金融发展速度差别这样一个连锁反应的存在.
关 键 词 :财政压力,地方政府干预,区域金融发展差异
中图分类号:F832 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)09-0004-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.09.01
一、引言
长久以来,区域金融发展差异问题一直是引人关注的.国内关于区域金融发展差异产生原因的分析视角十分广泛,从各个不同方面得出了诸多有益的结论,但将财政与地方政府干预因素结合起来分析区域金融发展差异问题的文献却十分有限.本文正是试图从各区域财政能力入手,以论证我国各个时期(纵向)、各大区域(横向)的地方财政压力差异性造成了地方政府干预金融的行为激励差异,并最终导致各大区域金融发展速度的不同这样一个连锁反应的存在.
具体而言,从财政压力差异到区域金融发展速度差异这样的连锁反应链条可以概括为各地区、各大区域“财政压力不同”,也即是说所选取的表示财政压力大小的指标――财政支出/财政收入这个比例变动情况不同[1].事实上,各地区都存在财政压力,只是各地的压力大小及变动情况不一样.那么,财政压力的普遍存在性就使得各地方政府都有通过支配金融资源缓解财政压力的动机.但是财政压力大小是不同的,即财政压力在具有普遍性的同时,在各地区、各区域之间也是有差异性的.压力大的区域,政府干预金融的力度会更大一些,激励较大,相反,财政压力小的区域,政府干预金融的激励和力度都相应较小①.因此,由于不同的财政压力,各地就会产生程度不同的地方政府干预.而地方政府干预金融,用它们的权利与意志支配金融资源必定会使金融资源的配置效率下降,从而抑制区域金融发展,即不同程度的金融干预产生了不同的金融自由发展的空间,进而使得各区域金融发展的速度不同,并最终可能导致发展水平的不同.
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本文根据“十一五”规划纲要,将全国划分为四大区域:东部包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东、海南等11个省、市,中部包括山西、江西、安徽、河南、湖南、湖北6省,西部包括广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、西藏、内蒙古、宁夏、新疆12省、市、自治区,东北地区:辽宁、吉林、黑龙江3省[2].②本文主要运用1978―2007年相关数据进行比较分析,逐步论证上述拟分析路径的合理性.
二、各区域“强金融、弱财政”问题
王绍光、胡鞍钢(1993)将“国家能力”定义为国家(中央政府)将自己的意志、目标转化为现实的能力,包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制力[3].而周立(2004)将国家汲取社会资源的能力定义为“国家汲取力”,包括国家汲取财政能力和国家汲取金融能力[4].无论是王绍光、胡鞍钢定义的国家能力还是周立定义的国家汲取力都强调国家汲取财政能力是最重要的国家能力,而国家汲取财政能力最主要的两个指标分别是财政收入占国民收入的比重和中央财政占国民收入的比重.其中,前者反映了政府动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额,后者反映了中央政府动员汲取的社会资源占总的社会资源的份额.依据周立的观点,中国在渐进式改革过程中,中央政府汲取财政的能力是逐渐下降的,那么作为弥补,中央政府必须加强汲取金融的能力,这样就形成了所谓的“强金融、弱财政”、金融业异化为“第二财政”等问题.需注意的是周立的分析都是从中央政府角度进行的,如果将视角转向地方政府,各个地方(各大区域)是否也存在这样“强金融、弱财政”的问题呢用各区域存款和贷款之和/GDP表示区域金融能力,用财政收入/GDP表示财政能力可得到图1.
由图1可知,总体而言,从1978年以来,我国各区域财政能力(用右边坐标轴表示)持续下降,下降幅度在1994、1995年间尤为明显,而各区域金融能力(用左边坐标轴表示)却在这30年间不断上升.因此,图1清晰地证明了各地区“强金融、弱财政”事实的存在,即四大区无一例外的存在财政汲取能力减弱趋势.由于此处各区域数据是由各地区数据汇总而来的,所以也可以间接反映出各地区财政汲取能力的衰减.
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三、财政压力与FIR关系的分析
为了说明各区域财政压力不同会导致各地区政府对金融干预程度不同,并最终导致各区域金融发展速度不同,此处选取财政支出/财政收入这样一个表示各地财政紧张程度的指标来表示地方财政压力,而用FIR①表示各地金融发展程度.进而,财政压力的增长率就可以表示财政紧张程度的波动,而FIR增长率就表示发展速度.
(一)对财政压力的分析
从历史上看,我国的财政管理体制改革大致可分为三个阶段,即1949―1979年的高度计划经济体制时期,1980―1994年“分权让利”时期以及1994年至今的“分税制”改革时期.也即是说,从新中国成立以来,我国共进行了两次大的财政管理体制改革,分别是70年代末的“分权让利”改革和1994年的“分税制”改革.其中,前者是财政分权化的标志,而后者则是中央财政重新加强集权的标志.
1.70年代末开始的“分权让利”
中国的分权改革总是同经济改革开放同时进行的.在经济改革初期,经济运行效率较低,中央政府面临紧迫的财政压力.决策者认为这是由于计划经济的高度集权,缺乏对经济利益个体积极性的激励造成的,因此,改革就要放权.20世纪70年代末80年代初,中央政府开始逐步推行以包含财政和行政两方面的分权化改革,给地方政府放权让利,就此拉开了市场经改革背景下的财政分权改革的序幕.
在财政分权方面,主要由单一的中央政府完全控制财政预算分配的制度逐步完善到实行分成和财政包干体制.在财政包干制下要求地方政府将固定数额或按其收入的固定比例上缴给中央政府,剩下的归其支配使用,扩大了地方政府的财权,调动了地方政府理财的积极性.在行政性分权方面,扩大了地方政府的管理权限,地方工业、农业、公用事业等由地方政府根据辖区实际情况进行安排.故财政分权使地方政府成为其辖区内经济剩余的真正索取者,行政性的分权给地方政府在权力范围内充分的自主权.在此情况下,地方财政应该说是真正富了起来,财政压力也应该相应减小了.但中央政府是没有自己的税收课征机构的,只能依赖地方政府上交利税,而地方政府却总是想方设法规避上缴义务[5].因而一系列的改革并没有使得中央政府的财政能力得到提升,分权改革的最初目的完全没有实现,反而使中央政府财政收入占GDP的比重下降,我国的财政收入与支出分配形成了“弱中央,强地方”的局面.
2.1994年分税制改革,加强中央财政集权
为了解决财政包干制的问题、扭转“弱中央,强地方”的局面,中央政府从1994年开始实行的分税制改革,力争增加财政收入占GDP的比重和中央财政收入占总财政收入的比重,加强中央集权.分税制改革确定了中央税,使地方税与中央共享税,建立国家税务局来征收国税,同时让地方税务局仍旧征收地方税.可见税制改革最直接的目标就是为了保证中央财政收入占国民生产总值更高的比例[6].
分税制改革的实施使地方政府获得的财政收入下降,但同时地方政府的事权却没有相应地减少,使得地方政府在分税制改革后支出责任与收入权限的不匹配程度扩大,普遍面临过重的财政负担.财力的下降使得地方政府财政更多地采用预算外收支手段进行运作.由于银行信贷与政府支出和投资的高度互补性,该项改革实际上加大了地方政府对区域内银行系统贷款决策与贷款行为的干预动机和影响力.
图2是利用1970―2007年各区域财政支出/财政收入数据做的财政压力变动图.从图2可看出,实际数据基本可以验证之前的理论分析的结果,即在“分权让利”改革之前,四大区域的财政压力均是波动上升的,而70年代末“分权让利”使西部区域财政压力有明显下降,其余各区相对于分权前,财政压力增长趋势得到缓解,在分权后基本保持平稳波动态势.可以说,70年代末实行的分权化改革是有助于缓解各地区财政压力的,而1994年起实行的分税制改革明显的使各区域财政压力均大幅增加.
(二)对FIR的描述
本文用各区域存贷和/GDP近似表示FIR,并由1978―2007年的数据可得到图3.
由图3可看出,1978―2007年,各区域FIR基本都是上升态势,只在2003年后出现小幅负增长.但在此更应关注的是FIR的增长率和财政压力的增长率.因为在各区域财政压力增大时,各区政府才更有动机去干预金融资源的市场化配置,以弥补财政能力的下降.而随着干预度的加强,影响的应是金融发展的速度,也即是此处的FIR增长率,而不是FIR(金融发展程度)本身.
(三)财政压力波动率与FIR增长率的分析
由图4的4幅图可以看出,总体还是可以说明财政压力波动率与FIR增长率之间存在反向变动关系的(波峰、波谷反向变动的年份多过同向变动年份).之所以依然存在许多年份同向变动的情况,如财政压力上升,FIR增长率也上升的情况,是因为影响FIR增长率波动的因素非常多,财政压力只是其一,即财政压力增大(减少)只是对FIR增长率减少(增大)起到促进作用而非决定作用,最终FIR增长率向那个方向波动取决于所有作用因素的合力的方向.
由图4的4幅图可发现,随着时间的推移,出现的同向波动情况越来越频繁.产生这一现象的原因可能是由于我国财政体制改革和同经济全方位改革是同时进&#
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四、四大区域财政压力差异与其金融发展速度
本文分析已说明了财政压力对FIR增长率的反向影响关系,四大区域财政压力的不同对区域金融发展速度的影响又有何不同
由表1可发现,东、中、西部地区平均财政压力增长率水平相差不大,其FIR增长率水平也相似,但东北部地区由于平均财政压力增长率较大,所以其代表金融发展速度的平均FIR增长率水平也明显低于其他三个区域.这也进一步印证了区域财政压力不同导致区域金融发展速度不同的说法,即财政压力增长较快的区域FIR增速较缓,金融发展速度的不同最终又会导致金融发展程度的不同.
五、结论和政策建议
首先,本文通过各区域存贷和/GDP及财政收入/GDP两个指标分别表示的区域金融能力与区域财政能力的对比分析得出我国的四大区域均存在“强金融,弱财政”的事实,即从1978年以来,各区域财政能力逐渐减弱而金融能力去不断增强.
其次,通过对各区域财政压力(财政支出/财政收入)、FIR(存贷和/GDP)的单独分析,以及对这两者各自波动率、增长率的对比分析得出两次财政税收改革对各区域财政压力的影响较显著:70年代末开始的“分权让利”改革使得区域财政压力减小,1994年分税制改革使区域财政压力显著增大,各区域FIR水平从1978年起总体均呈上升态势,而区域财政压力波动率与FIR增长率之间存在一定程度的反向波动性,即财政压力增长较快的区域FIR增速较缓.
最后,在前两个结论基础上对各个区域之间财政压力平均增长率与FIR平均增长率之间进行比较得出结论:东北部地区由于平均财政压力增长率高于其他三个区域,导致其金融发展平均速度低于其他区域,区域财政压力差异是导致区域金融发展差异的重要原因.
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基于以上的分析,为了促进我国金融更好更快发展,缩小区域间金融发展差距,笔者认为可从以下几方面进行完善.首先,改进税制,根据各区域经济发展程度的不同实施更多差异化税收对待,以平衡各地财政收入.具体而言,可以重新划分中央和地方税务职权的范围,赋予发展相对落后地区的地方政府及税务机关更大的税务自由度,让其可以根据当地实际情况更有效地规划本地区的税务,合理增加地方财政收入,考虑对中央税实行地区差异税率,并结合其他各项税收优惠政策,促进中、西、东北部经济、金融发展,扩大这些地区的整体税收基础.其次,加强中央财政转移支付、再分配政策力度,重新划分&#
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