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摘 要 ：20世纪初,随着新政的举办,警察制度逐步向州县发展.清末州县巡警除承担逮捕、押解盗贼凶犯等司法职能外,还承担城乡户口调查与管理、卫生、消防和维护社会公共秩序等职能,成为基层社会中的一种新的权力关系.然而由于这种权力行使的不规范,也由于州县巡警采取了“就地筹款”的方式解决经费来源,导致警民冲突不断.与此同时,随着州县巡警的建立,基层社会治理模式发生转变,国家权力借助警察制度深入基层,并促使乡绅进一步分化.
关 键 词 ：清末；州县巡警；基层社会
中图分类号：K257文献标识码：A文章编号：0257-5833（2012）12-0145-11
清末随着新政的推行,警察制度也推广到州县.州县巡警的设立,在一定程度上改变了基层社会的治理模式,引起绅士地位的进一步变化,并引发了各地的“反警政”群体事件.那么,这一切究竟是怎样发生的?探讨这一问题,将有助于对清末改革的深入认识.但目前学界对清末警察制度的研究,大都停留在省城商埠,对州县情况关注不够①.清末州县改革研究的最大困难,是资料的分散和收集不易,即便找到了个别州县的材料,但能否说明全国性的问题,难免也会引起质疑.但另一方面,由于清末改革是自上而下推进的,虽然各地情况不一,进展不同,但在朝廷的一再斥责下,各地也在有先有后地推进着各项事业,并不断依照中央要求加以整顿,朝着划一的方向发展.所以,从大量分散的材料中,我们还是能够描述出清末州县警察制度设立的基本脉络,并从中探寻这种新制建立给基层社会带来的影响.
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一、、 州县巡警局所的建立
20世纪初,随着新政的举办,各地省城商埠先后创立巡警局所,并逐步向州县推广.到1907年,办的较好的省如广东已有约45个州县设立巡警局,最早的是海康县与西宁县,均于光绪二十九年设立巡警正局与分局《广东省财政说明书》卷12,第五类民政费,第7-15页..在陕西,也有65个州县设立巡警,其中光绪三十一年成立30个,三十二年成立25个《陕西全省财政说明书》岁出部·民政费,第11-40页..就规制而言,虽然各地不一,但有的组织也颇为完备.如浙江平阳县,光绪三十二年十月在城区设巡警总局,另在小南、万全、北港三区设分局,选派平阳协兵60名兼充警兵,以30名驻总局,30名分拨各局；知县为总巡官,营弁千总一员,兼充巡警官驻总局,把总一员,为巡查官,分巡各局《民国平阳县志》卷18,武卫志二,第2页..光绪三十三年直隶邯郸县令拟订巡警章程,拟于城外四关及附近各村设立中区归总局监管,其四乡分为六区,所辖之村设巡所《邯郸县令郑令思壬拟巡警章程》,载《北洋官报》第1622册,第6-7页..武强县也在县城设立巡警总局一处,“以为全境巡警总汇之所”,四乡为分局,共有巡警84名《直隶武强县禀定整顿全境现行章程》,载《北洋官报》第1701册,第13页..
由于初建,所以各地州县巡警粉饰因循者不少,“有循保甲之规制而变其名者,有以团营巡勇乡勇改者,有以绿兵改者,有以乡镇原有之巡夫人等改者,有专用巡警者”朱寿朋：《光绪朝东华录》,中华书局1958年版,总第5664页..以致“编制各殊,章程互异,不独精神未能统一,即形式亦复参差”.1907年清廷发布直省官制通则,确定各省设置巡警道统一规划、整理警务,这就为规范各地警察建制提供了契机.1908年民政部奏拟巡警道官制,统一规定：“各厅州县设警务长一人,并各分区区官若干员,均受巡警道及该地方官之指挥监督,办理本管巡警事务.区官以下所有巡官、巡长、巡警等阶级名目,均应按照民政部定章办理.”《宪政编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》,载《大清新法令》第2卷,商务印书馆2011年版（点校本）,第191页.
之后,随着各省巡警道的设置,先后对州县警政进行了整顿.但由于州县行政官制改革并未全面进行,因此,多数省份都以州县官兼任警务长或总办.如广东省1910年初已有50所正局,190所分局,现统一于各厅州县设一警务所,以警务长领之,警务长由县令兼充；分划区域各设巡警区所,以区官领之；繁盛重镇和散处乡村依据情况分区酌设警务分所《札饬陆丰县巡警正局总董巡长文》,载《广东警务官报》1910年第3期,第13页..湖北亦是如此,如兴国州（今阳新县）巡警局建立于宣统元年,巡警局警务长由知州兼任,其下有巡长1人,巡警10人湖北省阳新县地方志编纂委员会：《阳新县志》,新华出版社1993年版,第571页..宣统二年监利县设巡警局,由知县刘延坦兼任警务长,全县有巡警272名湖北省监利县志编纂委员会：《监利县志》,湖北人民出版社1994年版,第513页..
在浙江,1908年增韫出任巡抚后,设全省警务处,令各州县设立巡警局,以州县官为巡警事务总办,“禀承浙江全省警务处命令筹画办理”本地巡警,“管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过”；州县官负责会同本地绅董筹集巡警经费；通过每年春秋各一次的警务会议随时筹议全境事务,并有谕派分局巡董、区巡警、巡记、巡长,募集巡警等权力《筹办浙江全省州县巡警章程》（无出版单位,原件藏上海图书馆）,第3-5页..
吉林省则属另一种情况.东三省总督和吉林巡抚上折,强调本省因原设民政司而非巡警道,民政司于警政外并综理民治疆理营务各事务,原省城设总局办理城厢巡警,以及各地亦设总局分局的局面,奏请变通部章,省城巡警局直接归民政司监督办理；州县巡警局设警务长一员,以下分别为区官、巡官、巡长各名目.章程还规定：“各府厅州县巡警局直接归地方官监督”.监督的主要职责是：警务长“直接承地方官命令综理各该管境内一切警务事宜”；警务长发布巡警事务规则命令须呈由地方官转报民政司核定；对于该管人员之稽核、任用、黜退,以及辖内兴革事宜等须呈由地方官转报民政司；各项报表呈由地方官核转.州县巡警经费“概由地方官就地征收各项捐款拨用”《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》,载《四川警务官报》1911年第3册,第1-2页..四川亦是在州县设置专职的正副警长,归地方官节制管理,“由地方官量才委用”,一年期满由地方官加考禀由省局分别酌给奖励,如违反规则者,由地方官具文申其事由,禀请撤办.正副警长之薪水由地方官就地筹给《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》,载《四川官报》1907年第30册,第6页.. 可见当时州县巡警建制有两种模式,一是由州县官兼警务长或总办,直接监督全境巡警事务；二是州县官则通过专职的警务长领导全境巡警事务.不论哪种模式,州县官都有对巡警的直接管理责任,其中不仅包括选拔任用各级警官、邀集绅董筹集警察经费等项,还有对重要警务工作的核办权.如清末禁烟运动中,各地常因查禁私膏私土激起冲突,四川巡警道为此特地通饬各地警务长,要求“各属区巡官暨巡长巡警等对于查禁私膏私土之事,无论为据人呈报或亲自访闻,均须先行调查确实,报明该管长官,奉有长官命令指挥始可前往查拿；若情节较重,尚须由该长官商承地方官核办,不得不穿制服擅自往拿”《巡警道通饬各属警务人员查禁私膏私土先行报明各长官核夺札文》,载《四川警务官报》1911年第3期,第16页..由此建立起警务人员执行重要警务工作须向地方官汇报的制度.
州县巡警建立初期,成员来源较杂,规制不一.现实状况和国外经验,使许多官员痛感警察非经专业训练不能充任.宪政编查馆通过的各省巡警道官制中强调：“巡警有保卫地方监察人民之责,非品格高尚而于警政警学研求有素不能胜任”,所以强调先从办理巡警学堂入手,然后将毕业生分派各州县.浙江省制定的章程中,强调正巡官、副巡官必须是高等警务毕业者；区长、区巡警、巡记,可由普通警务毕业者充任；巡长、步巡、马巡、水巡等,以警务传习所毕业考取合格者任之.只有正副巡董、分局巡董、区巡董是公举本地绅士,分别由警务处札派或州县官谕派《筹办浙江全省州县巡警章程》（无出版单位,原件藏上海图书馆）,第1-3页..为了培养警务人员,各地举办了传习所、教练所等培训机构.如光绪三十三年四川特开警察传习所,由各州县选送学绅入所学习,以后凡正副警长必须警察传习所毕业领有凭证,回籍后归地方官节制管理,由地方官量才委用《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》,载《四川官报》1907年第30册,第4-6页..广东也制订了一个划一的厅州县巡警教练所制度,要求各厅州县各设一所巡警教练所,分速成、完全两班,分别学习六个月和一年；所长承地方官之命令监督全所职员学生综核全所事务.对学员的资格要求是：无嗜好、年二十岁以上三十五岁以下、身家清白及未犯过刑章、粗解文字语言清楚.学习科目包括国文、警察要旨、法政浅议、地方自治大纲、本处地理、操法、国语.学员毕业考试获得最优等、优等、中等者方可由巡警道咨送总督并咨部备案后分别派往各地为巡警、巡长《广东省属各厅州县巡警教练所通行章程》,载《广东警务官报》1910年第3期,第37-43页..
实际上,由于州县巡警限期开办,人员准备不及,因此实际情况远远没有达到各地章程中所规定的标准.如湖北咸丰于1909年开办巡警,“知县徐培招本县游民及散役十人充学习警察”；钟祥县“所用警察纯系招募乡勇”民国《咸丰县志》卷5,武备志·警察；民国《钟祥县志》卷6,民政·警察.,致使警察素质大受影响.
总之,到宣统年,州县巡警已普及到全国大部分州县.到1909年,声称州县巡警粗具规模的有直隶、吉林、黑龙江、江西、甘肃、湖南、广东、云南、热河等省 《民政部奏专案奏报各省厅州县巡警年内粗具规模情形折》,载《大清新法令》第6卷,第110页..其中最早开办州县巡警的直隶已有厅州县巡警二万六千余名 《宪政编查馆奏遵限考核京外各衙门第二届筹办宪政成绩折》,载《大清新法令》第6卷,第432页..四川到1909年底,“除理番懋功等异常边脊之属城厢巡警甫事筹设,其余一百三十七属巡警实皆粗具规模” 《川督赵尔巽奏胪陈第三届筹备宪政情形折》,载《政治官报》1910年5月第900号,第8页..湖北到宣统二年时,已有51个厅州县巡警初具规模,多的县巡警一百人以上,少的有10人、20人以上不等 《宪政篇·湖广总督陈夔龙奏湖北现有巡警办法》,《东方杂志》1910年第6期..安徽巡抚奏报,该省各州县巡警依限于宣统二年一律成立,各州县及芜湖商埠巡警共计3604人 《安徽巡抚奏各州县巡警一律筹设及调查口数情形折》,载《四川警务官报》第1年第3册,第18页..河南已有78处州县成立巡警 《河南全省财政说明书》,地方行政费,第8-20页..
清末州县巡警包括城厢巡警和乡镇巡警两部分,最早开办乡镇巡警的是直隶.1905年,天津试办四乡巡警,“视村庄大小,定警兵多寡.殷富之区五十户一名,荒僻之区百户一名,暂定巡警七百二十四名”《拟定天津四乡巡警章程》,载《袁世凯奏议》,天津古籍出版社1987年版,第1170-1176页..1908年,东三省总督徐世昌与吉林巡抚朱家宝会商创办乡镇巡警保护地方,因款项支拙,先暂仿行乡勇办法,由营务处派武弁分往各地会同地方乡长创办,枪械皆由地方筹办 《新政纪闻·巡警暂仿乡勇办法》,载《北洋官报》第1656册,第9页..之后,奉天等省仿照办理了乡镇巡警.
在民政部定的筹备立宪期限中,宣统三年为筹备乡镇警察之期.然而由于府厅州县各级审判厅也要在同期完成,而“搜查逮捕等事又不能专恃城厢巡警”,所以“乡镇巡警不能不提前赶办”.四川巡警道于宣统二年十月制订乡镇巡警暂行办法,规定州县乡镇巡警划区办理,每区设一巡警分署,设警官2人,巡警48人.各区区官巡官由地方官择旧日办理警务著有成绩熟悉情形者,禀请巡警道札委或禀由巡警道在省委派.乡镇巡警除由各厅州县教练所毕业生或城厢旧有巡警拨充外,如不敷用可募本区土著良民编入巡缉队.并规定：“各厅州县地方官为所属乡镇巡警直接监督,有禀承巡警道增损办法条规综理一切行政,暨督率稽查进退各职员之权”；“警务长于全境警务均应帮同地方官办理” 《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》,载《四川官报》1909年第23册,第1-4页..四川巡警道拟订的章程中说,“开办之初限于经费不能遍设,应择其最繁要之区先设,其余各区逐渐推广”.到宣统三年初,四川已有成都、华阳、巴县、汉州等十六州县开办了乡镇巡警区43处,分驻所80处,官警共2021名 《巡警道呈详第三届承办宪政事宜成绩并成都县等十六州县按照咨准办法提前开办乡镇巡警恳请核明文》,载《四川警务官报》1911年第2册,第14-16页.. 位于最基层的乡镇巡警在推行的过程中更是乱象频现.四川巡警道认为,“乡镇警材亦不必具有精深学理始堪胜任,尽可短期教练速成备用” 《巡警道批石柱厅禀本厅筹议加捐肉厘以作巡警教练所及乡镇巡警经费恳请查核示遵文》,载《四川警务官报》1911年第1册,第14页..标准低下,各处办理更是因地而异,灌县“实系以团练之旧规植乡警之新矩”《巡警道批灌县禀筹办乡镇巡警拟加肉厘作为常年经费文》,载《四川警务官报》1911年第2册,第17页.；懋功厅“自营兵挑充”《护督宪批懋功厅禀巡警年收马桑寨地租作费永为公产文》,载《四川警务公报》1911年第3期,第1页..直隶正定县乡镇巡警“
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