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农村义务教育免费后出现的问题,凸显现有教育体制的诸多弊端

完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制,将是一个长期的过程

2008年秋季,随着中国城市实行义务教育阶段全部免收学杂费,中国将正式步入“免费义务教育”时代.此前一年,中国农村已经率先实行义务教育免费.

在这个过程中,社会各界也存在种种疑虑.诸如免费后各级政府能否确保必要的财政投入?如何从体制上禁绝教育乱收费?义务教育的质量会不会下降?原有数百亿元教育负债如何化解?

近日,国家审计署的一份审计调查结果,给出了上述问题的部分答案.

7月4日,审计署在其官方网站上公布了一份题为《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告（下称《公告》）.《公告》称,农村义务教育免费在取得成效的同时,部分地区还存在“一边免费、一边乱收费”、“挤占挪用教育经费”、“基层义务教育投入减少”等诸多问题.

审计署行政事业审计司司长鲍国明告诉《财经》记者,这是2005年底国务院法定深化农村义务教育保障机制改革、2006年9月1日新《义务教育法》施行后,对农村义务教育经费进行的第一次大规模审计调查.调查内容是2006年1月至2007年6月一年半间农村义务教育经费的投入保障和管理使用情况.所调查的54个县,分布于全国16个省份,涉及西部省份九个、中部三个、东部四个,“以西部为主,兼顾中东部,具有一定的代表性”.

《财经》记者注意到,2006年正是中国西部农村免除义务教育学杂费的第一年.到2007年上半年,中国各地农村义务教育已全面免费.据审计署官员介绍,此次审计调查就是为了及早掌握各地执行义务教育免费政策的进展,尤其是中央财政资金的使用现状.

边“免费”边“收费”

《公告》显示,在接受审计调查的一些县市,义务教育学校存在“一边免费、一边乱收费”问题.尽管中央自2007年就要求各地农村取消学杂费,只能收取课本费和作业本费,但一些学校“自立项目乱收费”和收取“明令禁止的费用”近5110万元.同时,一些学校还违规代收费1.12亿元.

收费的理由可谓五花八门.有的是以捐赠、赞助名义变相收费,有的则以收取补课费、课外培训费、考试费、考务费、借读费、择校费、热饭费、饮水费、单车寄存费等为理由.而代收费主要体现为收取教辅材料、保险、校服、体检、疫苗等费用.

农村义务教育全面免费的同时,还存在如此大范围的“收费”现象,症结何在?

农村义务教育免除学杂费始于2006年.当年实行的“农村义务教育经费保障机制改革”,主要包括四项投入：一是全部免除学杂费,免费后的缺口由中央和地方分担；二是大幅提高中小学公用经费标准,具体投入由中央和地方分担；三是中央和地方出资,建立校舍维修改造长效机制.四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等.

其中前三项政策,中央和地方分担的比例非常明确.以第一项免除学杂费的补助为例,对西部地区省份,中央承担80％,各省承担20％；对中部地区省份,中央和地方的分担比例为6∶4.但惟有第四项“教师工资”一事,至今尚无明确的投入政策和分担比例.

由于中国农村义务教育长期缺乏财政支持,数十年来农村中小学经费捉襟见肘.在现实中,由于农村教师工资太低,或者师资不足,须聘请代课教师,一些学校就从学杂费中拿出一部分用于给教师发工资或补贴.全面免除学杂费后,农村教师的实际收入实际上下降了.这是决策者始料

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改革后,一方面教师实际收入下降,一方面改革方案中对保障教师待遇缺乏明确政策,这在客观上就造成一些学校为确保教师待遇不降低,以收取其他费用来弥补缺口.这至少是农村义务教育“边免费边收费”的一个深层原因.

审计署行政事业司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出,逐步完善教师工资的保障机制,是农村义务教育经费保障机制改革的重要内容.如果各级政府在这方面的投入不到位,学校“就只能从别处想办法”,“目前制度上确实还存在一些问题”.

原安徽省教育厅副厅长、现任安徽省政府参事胡平平认为,“教育乱收费”,究其原因,既有基层财政拮据、教育投入整体偏少的问题,也有现有义务教育学校预算制度建设不足的问题.过去农村中小学的收支长期缺乏监督,免费后,虽然中央和地方增加了投入,但缺乏有效的制度遏制“乱收费”的惯性.

事实上,据《财经》记者了解,目前,中小学教师的标准工资按照事业单位管理和发放,但此外的津贴、补贴并没有也不可能有统一的标准.往往是各地政府按当地财力决定,因此区域、城乡差别相当大.这也是“农村义务教育经费改革”中教师工资保障政策未能明确的主要原因.

长期从事教育管理的胡平平分析认为,农村减免学杂费后,财政收入较高的地方,教师工资和津补贴都由财政支付,收入与公务员接轨.但有些县市财力有限,难以给教师发放津补贴.这使一些学校收取“补课费”,以保教师待遇不降低.

审计署行政事业审计司司长鲍国明对《财经》记者表示,除了上述原因,农村义务教育历史欠账较多,也是学校“一边免费、一边乱收费”的原因.

据上述《公告》,2005年底上述54个县农村义务教育阶段中小学校负债余额为28.72亿元.截至2007年6月底,已偿还债务8.63亿元,但同期又新增债务6.79亿元,尚有负债26.88亿元,平均每县4978万元.

挤占挪用之忧

《公告》显示,在接受审计调查的54个县中,高达46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用、校舍维修改造等专项经费1.15亿元.从违规县的比例看,占全部被审计县总数的85％.《公告》由此判断：“挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍.”

审计署行政事业审计司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出,财政投入的钱必须专款专用.这次改革所涉及的“两免一补”资金、农村中小学校公用经费、校舍维修改造经费及教师工资,都有不同的来源渠道、补助标准、具体的分担比例,并且规定了明确的用途,不能相互挤占.

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如“两免一补”资金和农村中小学校公用经费,是保证学校的正常运转和教学需要的,就不能用来发放工资或用于基建、偿还债务；有些学校的校舍不足,或危房急需改造,那么中央和地方安排的这部分资金,就不能用于其他方面.

但由于农村义务教育历史欠账较多,加上个别地区经费的分担责任还没有完全落实到位,同时县级财力有限,有些经费没有完全到位或到位不及时,造成了相互挤占和被挪用.

在挤占挪用的资金中,有三项费用尤其值得关注.据审计调查,1.15亿元被挤占挪用的资金中,“用于教育主管机构日常办公经费1016.84万元,占8.85％；用于偿还债务844.99万元,占7.36％；用于购车等其他支出126.09万元,占1.1％.”

这三类挤占挪用之所以值得关注,是因为这三种支出都并非用于教育本身.目前尚不清楚上述所谓“偿还债务”是否属于“普九”债务；至于其他两项,则完全属于侵占教育专项资金.尤其是一些教育主管部门把本应补助学校的1017万元专项资金充作日常办公经费,完全违背了中央免费义务教育的初衷,也显示出义务教育拨款体制的巨大漏洞.

据《财经》记者了解,在接受审计调查的54个县中,有的教育主管部门竟然挪用50万元教育专项资金用于盖办公楼,最恶劣的甚至私分教育经费.这类问题已引起国务院领导和教育部的高度重视,目前有关责任

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