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［内容摘 要］我国事业单位在整个国民经济和社会发展中具有相当重要的作用.由于历史和现实的原因,当前事业单位改革遇到了许多困难,相比政府机构改革和国有企业改革更复杂、也更困难一些.通过对国外非营利社会组织的属性、功能定位、行业分布和经费来源的研究,提出我国事业单位改革可借鉴的经验和做法.

［关 键 词］非营利；社会组织；事业单位；改革

作者简介：田圃德,男,中国人民大学商学院,高级工程师,北京100053

国外没有事业单位的说法.在西方发达国家,那些介于政府与企业之间的所谓第三部门（非营利社会组织）,发挥着类似于我国事业单位的职能作用.

一、国外非营利社会组织的概念及属性

非营利社会组织是英文Non-ProfitOrganization（NPO）的中文译名,是指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织.西方经济学将非营利组织定义为“以推进科学、教育或慈善事业”发展的,“不能向其控制人收益处置任何净利润的机构,所谓控制人可以是该组织的成员、管理人员、董事或信托人”.在经济学文献中,非营利组织通常指“私人所有”的机构.在发达国家,非营利组织一般被看作是与私人部门、政府并立的第三部门.[１]

非营利社会组织的概念现在被广为使用,已成为一个有固定含义的国际化、全球化的概念.它实际上反映着社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式.这种社会组织形式具有非营利性、非政府性和志愿公益性三种基本属性.

1.非营利性.作为非营利社会组织,非营利性是它的基本属性.非营利性具体包括三个方面：第一,这种组织不应具有明确的牟利宗旨或动机.这一属性无论是在发展中国家,还是在发达国家,都是被普遍认同的；第二,它不具有利润分配机制.作为非营利社会组织,不应有分红机制,它可以开展经营活动,但经营所得不能通过任何形式转化为任何人的私有财产.关于这一点,很多国家以立法形式明确规定,非营利社会组织不得把经营所得分配给所有者；第三,它的财产及其运作财产的收益不归属任何个人,而属于社会.作为非营利社会组织,其主要的财产应当来源于社会捐赠和其他公益性的资源,不应来源于市场,所以非营利社会组织的产权基础不应是私人产权,也不应是国家产权,而应当是基于捐赠等公益资源的公益产权.

2.非政府性.非政府性也是非营利社会组织的基本属性.它在体制上独立于政府,不受政府直接管辖,是这类社会组织区别于政府组织的本质属性.非营利社会组织的非政府性具体表现在三个方面：一是它具有自治性,在决策机制上不依赖于政府,在组织上独立于政府；二是具有草根性,也就是说非营利社会组织不存在像政府那样的自上而下的等级体系,不是权力的运作机制,而是面向受益者的社会服务机构,是一种网络式、扁平式的组织结构；三是不存在垄断性的权力控制和支配机制,特别是不存在行政垄断性的权力控制.非营利社会组织的非政府性,可能是中国事业单位改革中遇到的非常突出的一个问题.中国的事业单位从起源上看,都是计划经济时代的产物,是国家动用财政资源举办的主要开展各种社会服务活动的社会组织.[２]现在我们正在积极推动事业单位改革.如果改革以后,这些事业单位从财政上、编制上脱离国家体系,成为具备非政府性的非营利社会组织,那么它们的生存发展可能就面临很大的问题.但是不管怎么说,作为非营利社会组织,非政府性是一个基本前提,不具备非政府性的社会组织应该称不上是非营利社会组织.

3.志愿公益性.非营利社会组织的志愿公益性体现在三个方面：一是其主要资源来源于社会,是通过志愿服务和社会捐赠形成的,志愿服务是非营利社会组织所特有的社会资源.社会捐赠也是一种志愿资源,是相对于纳税来说的.纳税是强制性的,国有资产主要就是通过税收形成的.非营利社会组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿服务形成,他们的产权基础既不应是私人产权也不会是国家产权,而应当是区别于私人产权和国家产权的新的产权形式.这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益性服务的特殊的产权形式,来源于社会并用之于社会,其运作管理要接受社会的监督.

一般来说,我们认为只有具备了上述三个方面的基本属性,一个组织才能称之为非营利社会组织.

二、非营利社会组织的主要功能

1.提供公共物品.非营利社会组织在公共物品的创造方面具有非常重要的作用.在一般情况下,政府提供的公共物品只是为了满足广大人民群众的需要,这就必然导致一定群体的特定需要难以得到满足,而非营利社会组织可以在这方面弥补政府的不足.

2.代行政府职能.通过对国外非营利社会组织的发展及其管理进行研究,可以发现非营利社会组织最主要的资金来源就是政府.根据这一事实,我们可以将非营利社会组织视为“政府的助手”,即政府通过自身机构以外的实体来执行自身的部分职能.因此,非营利社会组织不是市场职能与政府职能的替代品,而是政府的互补品.

3.推动社会发展.非营利社会组织通过生产各种公共物品来增进社会福利,例如赈灾、计划生育、养老、日托、保健等.而且,非营利社会组织还有力地推动社会广泛关注在经济社会发展过程中资金与人力薄弱的某些行业,帮助遭遇困难的弱势群体.

4.促进社会适应.非营利社会组织为来自不同社会和文化背景的人提供了一个特别的缓冲环境,可有效地满足人们被接受、认同的需要.非营利社会组织还扮演着社会批判的角色,对整个社会系统起着纠错的作用.所以,不管非营利社会组织有时令政府厌烦、忧虑,但事实上,它们对社会的发展进步是绝对有用的.

5.有效配置资源.非营利社会组织筹集了大量的社会资源,并为实现社会目标对社会资源进行重新分配,使资金、技术、智力形成从城市向农村、从高社会阶层向低社会阶层、从发达地区向不发达地区、从发达国家向不发达国家的流动.例如,美国民间每年约有5000亿美元投入非营利事业.[３]其中,仅个人捐助一项在1000亿美元以上,大大填补了政府用于这方面的资金不足.而且,非营利社会组织的介入还增加了资源配置的透明度和合理性.由于广大群众参与,这一部门直接在群众监督下进行,能较好地避免贪污、浪费.不仅如此,还能较充分地利用社会上闲置或未能充分利用的各种资源.

三、国外非营利社会组织的行业分布

1.英国和日本的非营利社会组织主要以教育服务为主.经过比较研究发现,英国和日本的教育在非营利社会组织支出中占主要份额,分别为42%和40%.在英国,非营利社会组织既涉足中小学教育,也涉及高等教育.在英国,居第二位的非营利社会组织是文化娱乐机构,包括社团俱乐部、体育俱乐部、博物馆和剧院等.此外,英国非营利社会组织在环境保护和国际救助方面也比其他国家更加活跃,但在医疗卫生和社会服务领域的作用较弱.日本的第二大非营利领域是医疗卫生,约占非营利性支出的28%.事实上,大量的卫生保健服务是由大型综合性的非营利“医疗法人”提供的.日本大约有7000多家这样的医疗法人经营着医院、诊所、培训机构或研究中心.

2.美国和德国的非营利社会组织主要以医疗卫生服务为主.医疗卫生服务是美、德非营利活动的主体.美国有一半以上（53%）的非营利支出用于医疗卫生领域,美国医院有一半多属于非营利社会组织.德国非营利支出中医疗卫生所占的比例较美国小,约为35%,但却是德国非营利支出中份额最大的一个领域,大部分用于医院的运营及管理.

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