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摘 要:改革以来,审批逐渐减少,评审却在持续增加,并已成为某些领域中重要的资源配置机制.评审优于审批,但评审组织者仍可在评审中体现自己的意志.评审组织者对评审的操纵程度越高,评审机制越接近计划经济中的审批.这种操纵在评审规则制定和评审过程中均有体现.评审同时也是一种激励机制,对评审对象具有重要导向作用,并有可能引起评审对象的行为偏差.评审组织者偏离社会利益目标的操纵和评审对象为通过评审所做努力中的偏差,会使资源配置偏离社会福利最大化的目标.因而,应控制通过评审分配资源的比例,尽可能地使评审规则科学化,并保持规则的相对稳定性,规范评审过程,增加评审的公开性,加强评审后资源使用情况的公开监督.
关 键 词:评审,资源配置,激励
中图分类号:F014.3文献标识码:A文章编号:1000-176X(2009)12-0003-08
自改革开放以来,很多学者对“审批经济”展开了批评.还有人认为,改革前的所谓计划经济,实质上就是“审批经济”.更有人呼吁,“审批经济应该终结”,“告别审批经济”[1].很多政府机构也纷纷改革审批制度,减少审批项目,简化审批程序,加快审批速度.到目前为止,“审批”已大大减少,并仍在减少的过程之中.而与审批有所不同的“评审”或评估、评比则大为增长,几乎遍及社会的方方面面,且有持续增长之势.由于评审的结果影响甚至决定着资源的分配,因此,评审已成了中国资源配置的一个重要机制.在一些不能、不宜或尚未市场化的领域,就更是如此.特别是在教育科研领域,国家、省、市级的各种“工程”、“项目”、“计划”、“基地”、“实验室”、“团队”,博士、硕士授权点,以及各级职称、名誉称号都需要经过评审.通过评审者给予相应的资源,未通过评审则一些工作就无从做起.教育事关人力资本的积累和人的发展,科研则是创新活动的关键.而且评审还关系到教育和科研领域中几乎所有人的利益分配.评审同时也是一种激励机制,对相关主体的行为起着导向作用.这种导向作用不仅涉及评审对象在一次评审中的行为,还会影响其长期发展方向.因此,评审对社会经济发展的意义十分重大,应该引起人们的重视,对之加以深入的研究.但至今为止,评审问题尚未引起学界的足够重视.在当前各种媒体上(包括新闻报道在内)的各种文章中,有关审批者多是否定性的,有关评审者则多是肯定性的,极少有人关注评审的负面影响.不过,这一问题涉及范围广泛,利益关系复杂,非有大量研究者,下大功夫,付大成本,用大篇幅,便只能管窥一二.
一、评审是一种资源配置机制
所谓评审,是通过一个评审委员会评价、审查评审对象的能力、资格、业绩等,并根据评审结果决定评审对象是否可以担当某种职位、承担某种任务、获取某些资助和名誉称号等.
评审的有关主体有三类:一是评审组织者,二是评审者,三是评审对象.评审组织者通常是一个组织机构,或几个组织机构的联合,包括官方的政府部门和民间组织,其共同性是手中掌握着某些需要分配给特定群体的资源(在有些情况下,资源掌握者也委托一个专门的机构来组织评审).评审者通常是一个由若干评审委员组成的评审委员会.评审委员则通常是掌握相关知识和信息的“专家”,但有时也吸收一些相关利益集团的代表,在很多情况下,“专家”同时也是相关利益集团的代表.评审对象则是某一领域中的具体社会、经济活动主体,可以是个人,也可以是一个团队、一个组织.进行这些活动需要使用某些资源,因此他们也是资源的最终使用者.在评审过程中,评审组织者组织通过评审分配某些待分配的资源,并通过资源的分配激励评审对象的某些活动.评审对象参加评审的目的是获取某些资源,并在资源的使用中通过节约资源,或消耗资源的活动获取一定利益.评审委员则在评审过程中直接获得一定的“劳动报酬”,并通过参加评审获得权威和某些可能的间接收益.因此,可以说,评审是一种资源配置机制.
从性质上说,作为一种资源配置机制的评审,是介于计划经济和市场经济之间的一种资源配置方式.计划经济决策过程中的关键是审批,“审批权”由有关的行政部门掌管,决策权操诸行政官员之手.行政官员如果是外行,则有外行决策之讥,即使行政官员们同时也是某些方面的内行,在审批中也是少数人决策,而少数人决策权过多,则有权力集中之弊,并容易出现各种偏差,而且审批过程通常伴随着官僚主义的盛行,甚至滋生腐败,因此常常为人们所垢病.评审则通常是设立一个评价指标体系,由一个评审委员会根据评审对象达到指标的程度来评定.评审委员会又是由“专家”组成,因而常常被认为是专家在决策和资源配置中发挥了作用,提高了决策的客观性、公正性和科学性,大大优于审批.
但在现实中,评审组织者是可以在具体操作中体现自己意志的.在中国的现实社会中,通过评审分配的资源有相当大的一部分是由政府掌握的,或者说是“财政拨款”,通过评审分配资源的过程是由政府机构或政府委托的机构组织的.政府本可以将手中掌握的资源,按照某些“客观”标准,一次性将这些资源拨付给基层组织和个人,由其自主决定如何使用.但很多政府部门在不能通过审批来分配时,却更愿意将大量的资源,细细地划分为许多部分,通过各种各样的评审来进行分配.在通过审批分配资源时,资源分配者通常会指定其用途,甚至对具体的使用过程进行某种控制.显然,通过审批,作为资源分配者的政府部门拥有对相关基层组织和个人的高度控制权.在通过评审分配资源时,评审组织者对这些资源的最终使用也有一定的要求,尽管这些要求不如审批经济中那么明确、细致,但远比一次性拨付的控制程度要高.而且,在组织评审的过程中,政府机构及政府官员可以通过各种方式操纵评审过程,从而实现自己的意志,并不断强化对评审对象的权威.
按照具体操作中评审组织意志的体现程度,评审可能更接近计划经济中的审批,也可能更接近市场机制.在政府机构成为评审组织者的情况下,评审组织者对评审的操纵越严格,对经过评审所分配资源的后续使用过程控制得越严密,评审机制就越接近于计划经济.甚至可以说,在极端的意志下,在极端的权力手中,评审过程中没有什么是不可操纵的.在这种极端情况下,通过评审来配置资源,政府对资源配置过程的控制程度甚至可以等同于计划经济.从社会经济总体的角度说,这类评审越多,则整个社会经济就越接近计划经济.
由于人们的知识和认识能力有限、信息有限以及交易成本的存在等原因,评审过程总会出现一些偏差.但本文的重点在于讨论评审组织者出于对自身利益的追求而对评审过程的操纵和评审对象在评审过程中偏离社会福利最大化的行为.
二、对评审规则的操纵
在正式评审之前,需要制定评审的规则,包括评审程序,对评审对象参评资格和对参评者进行评价审查的标准和指标体系,以及有关待分配资源的规定等.评审工作启动后,评审组织者将有关事项通知可能参评的评审对象,由评审对象按照规定的内容填报评审材料.然后,由评审组织者自己或委托专家对申报者进行资格审查,审查通过者方能进入评审委员会的评审.再由评审组织者选定的评审委员组成的评审委员会,根据评审规则和评审对象的情况,进行评审.最后,根据评审结果,由评审组织者将规则预定的资源分配给通过评审者,从而实现待分配资源的分配.在上述评审过程中,最关键的阶段有三个:一是评审标准的制定,二是资格审查,三是评审委员会的评审.在这些阶段中,评审组织者均具有在一定程度上操纵评审的可能性.
为使评审具有客观性,评审总是按一定规则进行的.最简单
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